Novas siglas mediarão conflitos fundiários em São Paulo

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Remoção na Zona Sul de São Paulo, 2013. Foto: Paula Santoro

Por Benedito Barbosa*, Luciana Bedeschi** e Matheus Zuliane Falcão***

As desocupações forçadas são muito comuns na história de luta pela terra no Brasil. Na cidade ou no campo, são marcadas muitas vezes por violência policial, abandono das vítimas e criminalização dos movimentos, constituindo uma afronta ao direito à moradia e ao acesso a terra.

Historicamente, o poder público se omitiu em relação a reparações ou iniciativas de mediação nesses conflitos fundiários, porém, neste momento, há um crescente movimento em favor da prevenção e mediação de conflitos fundiários nas ações de reintegração de posse.

Em 2007 diversas entidades ligadas à luta pela reforma urbana apresentaram a emenda “Por um Código de Processo Civil que respeite Direitos Humanos” no contexto de reforma do Código de Processo Civil, que propôs inserir, nos procedimentos das ações possessórias, dispositivos constitucionais como a comprovação de função social da propriedade e a presença do juiz de direito no local do conflito, para melhor entendimento da questão. A emenda não foi acolhida pelo plenário, mas, posteriormente, o tema foi objeto da Resolução Recomendada nº 87 do Conselho das Cidades (Concidades) de 2009,[i] e pauta do Fórum de Assuntos Fundiários do Conselho Nacional de Justiça, criado em 2010,[ii] dando início a iniciativas de prevenção e mediação de conflitos no âmbito dos poderes Executivo e Judiciário.

Atendendo a reivindicação dos movimentos sociais, o governo federal foi pioneiro ao instituir, em julho de 2014, a Comissão Intersetorial de Mediação de Conflitos Fundiários Urbanos (CIMFUrb),[iii] composta por integrantes dos ministérios das Cidades e da Justiça, Secretaria Geral da Presidência da República e Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República, com o objetivo de atuar na mediação de conflitos fundiários que envolverem a competência do governo federal, buscando promover direitos humanos, direito à moradia e acesso a terra urbanizada.

No Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (TJSP) e também na Fazenda Pública do Município de São Paulo, há novidades no mesmo sentido. São grupos e comitês voltados a gerir e monitorar execuções de ações de reintegração de posse. No dia 11 de novembro,[iv] o TJSP criou oficialmente o Grupo de Apoio às Ordens Judiciais de Reintegração de Posse (GAORP), vinculado ao Gabinete de Planejamento de Gerenciamento de Riscos e Crises (GPGRC), também criação recente do referido tribunal.

Sua composição é extensa: 15 representantes de secretarias e órgãos do Poder Executivo, divididos entre as três esferas de governo, o que o difere consideravelmente de seu superior, o GPGRC, que possui a modesta composição de três juízes que assessoram a Presidência do Tribunal. Suas competências, por outro lado, não são tão abrangentes, consistindo em acompanhar as ordens judiciais de reintegração de posse e oferecer suporte às partes e aos juízes de direito, com o objetivo de buscar uma solução consensual ou menos onerosa para as partes envolvidas e para o interesse público.

Além disso, em seu preâmbulo, a portaria que cria o GAORP traz uma exposição de motivos que indica o crescente número de conflitos fundiários urbanos e as potenciais violações de direitos humanos na execução das reintegrações de posse correlatas como razões para o novo arranjo institucional, e conclui pela necessidade de se uniformizar procedimentos que levem em conta tais pressupostos nesses processos judiciais.

Ainda no âmbito da Justiça paulista, para seguir a recomendação do CNJ,[v] que sugere a priorização e monitoramento dos processos judiciais envolvendo conflitos fundiários e a implementação de medidas concretas objetivando o controle de andamentos processuais, foi instituído, em março de 2014, pelo TJSP,[vi] um grupo de trabalho interinstitucional para propor o formato e metodologia de novas varas e câmaras especializadas no julgamento de ações referentes a conflitos fundiários urbanos.

Um dos avanços na constituição deste grupo está na sua exposição de motivos, na qual o presidente do Tribunal de Justiça reconhece o “modelo caótico de urbanização” e a “multiplicação de conflitos urbanos e agrários no estado, a envolver controvérsias acerca da função social da propriedade e o direito à moradia constitucionalmente tutelados”. Apesar de constituído em março de 2014, o referido grupo se reuniu apenas duas vezes, e teria um prazo de 90 dias para apresentar seus resultados finais.

No plano municipal, o prefeito Fernando Haddad assinou, em outubro de 2014, decreto de criação do Comitê Gestor para Imissões e Reintegrações de Posse (CGIRP), com a atribuição de coordenar as ações dos órgãos municipais no cumprimento de mandados de notificação de eventuais ocupantes de áreas objeto dessas ações, ou seja, uma política de acompanhamento do conflito fundiário urbano visando à redução de danos sobre a disputa de terras municipais. Há que se aguardar para verificar a eficácia de tal iniciativa.

O GAORP e todos os órgãos cuja atribuição é tratar de conflitos fundiários urbanos, representados pelas decisões de reintegração e imissão na posse, têm o mérito de reconhecer os conflitos fundiários para além das disputas entre proprietários e “invasores”. Abrir uma oportunidade para que sejam aplicados princípios dos direitos humanos no procedimento e no cumprimento de mandados é um passo importante na afirmação do direito à moradia e do direito à cidade.

Contudo, pouco ainda se pode dizer sobre o funcionamento prático destas instâncias e se realmente trarão melhoras para a democratização da questão urbana. Essas entidades terão de articular os diversos atores públicos responsáveis pelas políticas de moradia, chamando-os para a discussão em cada conflito, mobilizando-os e construindo campos de mediação para sanar os problemas dentro da sua esfera de atuação.

Estes órgãos deverão ter capacidade de incidência junto a um poder Judiciário que pouco leva em conta a moderna legislação urbanística brasileira, no que se refere ao cumprimento da função social da propriedade, função social da cidade e função social da Justiça na mediação de conflitos pela terra.

Além disso, terão de enfrentar desafios atinentes à sua estrutura institucional. Se, por um lado, é muito positivo que sejam criados espaços oficiais para abordar os conflitos fundiários, que permitam avançar na sua mediação, por outro, é ruim que esses órgãos não tenham previsto nos atos normativos que os criaram nenhum mecanismo para que se comuniquem entre si e tentem agir de maneira coordenada.

Assim, sem um intenso e permanente acompanhamento dos movimentos populares de moradia e do conjunto dos atores da reforma urbana, o GAORP e seus integrantes, bem como as demais comissões e grupos de prevenção e mediação de conflitos fundiários, poderão sofrer influências conservadoras e patrimonialistas em suas decisões e encaminhamentos, considerando que alguns segmentos conservadores, que já impediram a inclusão da função social da propriedade no procedimento das ações possessórias durante a revisão do Código de Processo Civil no Congresso Nacional, não admitem a pauta dos movimentos de moradia e reforma urbana, muito menos toleram as ocupações organizadas como instrumento de luta pelo direito à cidade.

* Benedito Barbosa é  mestre em planejamento e gestão do território pela UFABC, advogado do Centro Gaspar Garcia de Direitos Humanos, da Central de Movimentos Populares e da União dos Movimentos de Moradia.

** Luciana Bedeschi é advogada do Centro Gaspar Garcia de Direitos Humanos e doutoranda do Programa de Pós-Graduação em Planejamento e Gestão do Território UFABC.

*** Matheus Zuliane Falcão é graduando em direito na Universidade de São Paulo e integra o Centro de Referência em Direitos Humanos do Centro Gaspar Garcia

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[i] Disponível em: http://www.concidades.pr.gov.br/arquivos/File/87_Resolucao_Conflitos_versao_final_ConCidadesNacional.pdf

[ii] Portaria disponível em: http://www.cnj.jus.br///images/atos_normativos/portaria/portaria_491_11032009_19102012141043.pdf

[iii]Portaria disponível em: http://www.stj.jus.br/internet_docs/biblioteca/clippinglegislacao/Prt_interministerial_17_2014_.pdf

[iv]Disponível em: https://www.dje.tjsp.jus.br/cdje/consultaSimples.do?cdVolume=9&nuDiario=1773&cdCaderno=10&nuSeqpagina=1

[v]Disponível em: http://www.cnj.jus.br/atos-administrativos/atos-da-presidencia/322-recomendacoes-do-conselho/12104-recomendacao-no-22-de-4-de-marco-de-2009

[vi]Disponível em: http://www2.oabsp.org.br/asp/clipping_jur/ClippingJurDetalhe.asp?id_noticias=22765

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