PL 157: regulação para inviabilizar HIS em São Paulo

Conjunto Corruíras, em Zeis na Operação Urbana Águas Espraiadas. Foto: Daniel Ducci/Boldarini Arquitetos Associados.

Conjunto Corruíras, em Zeis na Operação Urbana Águas Espraiadas. Foto: Daniel Ducci/Boldarini Arquitetos Associados.

Por Paula Santoro*

Já mostramos aqui no blog como as alternativas criadas na regulação da Cota de Solidariedade foram inviabilizando a produção de habitação de interesse social (HIS). Uma nova ameaça se avizinha, agora sobre as Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis): trata-se do Projeto de Lei nº 157/2015, encaminhado pelo Executivo à Câmara de São Paulo em 15 de abril, que traz alternativas à produção de HIS nestas zonas. Uma audiência pública sobre o PL será realizada na Câmara Municipal nesta quarta-feira (6), às 13h. A partir daí, o PL pode ser encaminhado a qualquer momento para votação em plenário.

As Zeis foram inicialmente concebidas, no bojo da luta pela reforma urbana, para reconhecer a existência de assentamentos informais e viabilizar sua consolidação. Nos anos 1980, foram apelidadas de “Zeis de regularização”. Nos anos 2000, transformaram-se em zonas demarcadas sobre áreas consideradas subutilizadas, sem uso ou não edificadas nas quais seria exigida a produção prioritária de habitação de interesse social. Dessa vez, ficaram conhecidas como “Zeis de vazios”.

Hoje, o desafio é outro: criar reservas de terra para superar a ditadura do “maior e melhor uso” – imposta pelo mercado imobiliário ao buscar sua rentabilidade –, propondo o uso de interesse social em áreas bem localizadas e mais centrais. Ao mesmo tempo, as Zeis visam reverter o papel do zoneamento como reserva de terra e de condições urbanas para as elites, garantindo que o lugar dos pobres seja na cidade – em área já urbanizada, bem infraestruturada e com equipamentos –, e não fora dela. Dessa forma, são um instrumento para evitar a segregação urbana. Por isso, as Zeis de vazios sempre foram objeto de disputa: sai Plano Diretor, entra Plano Diretor, a luta pela reserva de terra para HIS, entendida como parte da luta pelo direito à moradia, continua.

O PL 157/2015, assim como as exceções que “mataram” a Cota de Solidariedade, traz alternativas à produção de HIS em Zeis no caso de empreendimentos em um conjunto de lotes contíguos. Ou seja, o empreendedor poderá não fazer habitação de interesse social no seu lote (!), desde que:

  • Declare que sabe que seu empreendimento está condicionado à doação de áreas para implantação de HIS, nas proporções exigidas pelo Plano Diretor (Lei 16.050/14, Quadro 4);
  • Doe área para construção de HIS em uma Zeis na mesma subprefeitura do imóvel aprovado, que permita fazer habitação nas mesmas proporções descritas no Plano Diretor (Quadro 4). E atenção, essa doação poderá ser feita no prazo de vigência do alvará de aprovação, e não parece difícil protelar um alvará de aprovação em São Paulo (segundo o mercado, o difícil é aprovar rápido);
  • Ou, alternativamente, ao invés da doação do terreno, o Executivo pode aceitar uma doação em dinheiro em valor correspondente à área de terreno requerida para a implantação de HIS. Neste caso, o pagamento tem como referência a base de cobrança de ITBI (Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis) e deve obedecer a uma fórmula que chega a atingir 80% do maior valor do metro quadrado dos lotes envolvidos. A doação vai para o Fundo Municipal de Habitação, devendo ser utilizada para compra de terrenos e edificação, no mínimo da área construída de HIS prevista pelo Plano Diretor;
  • Por fim, a conclusão dos demais usos do empreendimento está vinculada à conclusão da HIS. Mas, como a gente sabe, é possível obter conclusões parciais de uma obra (vide o Templo de Salomão, que conseguiu inaugurar provisoriamente o empreendimento). Por que seria diferente neste caso?

Um argumento que circula por aí é que essa lei seria necessária para regularizar e oficializar as contrapartidas frente ao fato de que não foram construídas habitações de interesse social na Zeis do Templo de Salomão (e deveriam ter sido, pois a área é uma Zeis de vazios). Por isso, a lei seria restrita aos empreendimentos aprovados na vigência da atual lei de zoneamento (Lei 13.885/04). Incorrem em vários erros os que utilizam este argumento:

  • A “solução” da aprovação irregular do Templo de Salomão tem sido construída junto ao Ministério Público, como mitigação e compensação do impacto da construção irregular, através de um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC). Mais que uma compensação em outro lugar, trata-se de uma penalização que envolve construir inclusive mais HIS do que estava previsto na Zeis (diferentemente deste PL, que estabelece uma necessária relação com o percentual de HIS em Zeis). E um TAC é um acordo que visa a resolução de uma irregularidade comprovadamente irreversível, específica. Não é necessária uma lei para resolver um caso como este.
  • Da exceção à regra: se o PL vier a ser aprovado, outros “Templos de Salomão” podem oficialmente acontecer! É impressionante como naturalizamos os processos de aprovação irregular, permitindo que aconteçam oficialmente, transformando-os em lei. Quem se arriscaria a propor a demolição do Templo e construção de HIS no lugar, como penalização pela irregularidade, em uma ação exemplar?
  • Ainda, um artigo do PL restringe a aplicação da lei aos casos aprovados pela lei de zoneamento atualmente em vigor. Mas sabemos que um novo zoneamento está em debate e nada garante que não incorpore as determinações deste PL. Também nada garante que, durante o debate deste PL na Câmara, o tal artigo seja aprovado, pois o projeto ainda pode receber emendas e ser alterado.

Isso mostra que, mais uma vez, há um desespero para se conseguir recursos ou terrenos para que o poder público possa produzir HIS através do Programa Minha Casa Minha Vida (leia a justificativa do PL), mostrando a falência do modelo que aposta no mercado imobiliário como o único e principal empreendedor dessa tarefa, ainda mais no contexto atual de retração do mercado.

Mas se serão terrenos aportados pela Prefeitura para o MCMV (como já vem sendo feito), através do Fundo Municipal de Habitação, essas alternativas sinalizam para o fato de que o poder público abre mão da necessidade de que essas moradias sejam produzidas em áreas centrais, bem servidas de equipamentos e serviços públicos, com oferta de empregos e boas condições ambientais, ou seja, em Zeis de vazios, mais valorizadas, que afinal são as áreas de interesse do mercado para outros usos. A opção é deixar a valorização da terra acontecer nas áreas mais centrais e produzir mais moradia popular nas áreas mais periféricas, mantendo o histórico padrão periférico, ao menos na opção de localização dos empreendimentos. O fato é que não há uma política fundiária que mude a lógica da localização da moradia dos pobres na cidade, independentemente do programa de provisão de moradias!

Neste caso, é até mais grave, pois obrigatoriamente o terreno tem que ser em Zeis, o que permitiria reduzir os 42 km2 de Zeis tidos como insuficientes para atender ao quadro de necessidades habitacionais de São Paulo estimado pelo Plano Municipal de Habitação de 2009. Ou seja, o ideal deveria ter sido colocar mais áreas como Zeis, e não tirar uma parte da área reservada em Zeis para este uso, o que reduz a área total reservada para esta produção.

O mais intrigante é que há uma avaliação feita pela Prefeitura de São Paulo em 2013 que apontou para as distorções na aprovação de empreendimentos em Zeis. Júlia Borreli, da equipe do observaSP, em sua pesquisa de iniciação científica (em andamento), mostra que as alternativas criadas pelas leis e decretos regulamentadores das Zeis colaboraram para essas distorções, permitindo que uma Zeis fosse inteiramente ocupada por uso institucional (não produzindo moradia); ou que empreendimentos para famílias de alta renda fossem construídos porque tinham direito de protocolo (protocolaram antes da aprovação do plano diretor) ou porque foram autorizados por um conselho especial que avalia casos de excepcionalidade ou corrupção no processo de aprovação (como foi o caso do Templo de Salomão, ocupando parcialmente uma Zeis); entre outros casos.

A transição de planos diretores que se deu recentemente manteve essas possibilidades e, ao invés de discuti-las (evitando as distorções), encaminha-se agora um projeto de lei que cria mais alternativas, já amplamente criticadas por terem inviabilizado o objetivo principal da Cota de Solidariedade (leia aqui no blog: O patrimonialismo e as leis facultativas: o caso da Cota de Solidariedade em São Paulo e Regulação para viabilizar HIS: o caso de São Paulo).

Não à toa a Prefeitura não incorporou o conteúdo desse PL em um novo decreto regulamentador de Zeis. A opção foi pelo PL porque se trata de uma alteração de conteúdo de Plano Diretor, uma proposta de mudança de uso de uma determinada zona. Por essa razão, tais mudanças precisam ser aprovadas em lei, amplamente debatidas, em processos democráticos e participativos. Ainda assim, esse PL não foi informado, nem debatido no Conselho Municipal de Habitação!

Vê-se que o PL 157/2015 coloca em xeque duas agendas fundamentais, fruto de lutas históricas dos movimentos sociais: a implementação das Zeis como tradução da luta pelo direito à moradia e a participação cidadã em prol da construção da democracia. Acabamos de aprovar um Plano Diretor, estamos no meio de um processo de revisão da lei de zoneamento, o que torna este PL totalmente descabido.

*Paula Santoro é arquiteta e urbanista, professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP e coordenadora do projeto ao qual o observaSP é vinculado. Contribuiu com o Movimento pelo Direito à Cidade no Plano Diretor durante seu processo de discussão.

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