Função social da propriedade: pesquisa analisa aplicação de instrumentos urbanísticos

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Imóvel subutilizado em Zeis 3, no distrito da Mooca, em São Paulo. Fonte: Google Street View.

Por Henrique Botelho Frota*

Desde 1988, com a promulgação da Constituição Federal, o ordenamento jurídico brasileiro passou a prever a possibilidade de o poder público induzir o cumprimento da função social da propriedade urbana, por meio da aplicação sucessiva de três instrumentos. O Art. 182, parágrafo 4º, da Constituição estabeleceu que, nos casos em que fique configurado o descumprimento da função social, primeiro, a Prefeitura deve notificar os proprietários para o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsória (PEUC) de seus imóveis. A seguir, caso não se atenda à notificação no prazo da lei municipal, a alíquota do IPTU poderá ser progressivamente majorada por cinco anos consecutivos. E, finalmente, os imóveis que persistirem sem cumprir função social poderão ser desapropriados com pagamentos em títulos da dívida pública.

Mas, embora sejam instrumentos poderosos e muito importantes para a gestão do solo urbano, são poucas as iniciativas de aplicação. Foi justamente para entender como os municípios estão regulamentando e aplicando os instrumentos do PEUC (parcelamento, edificação e uso compulsórios) e do IPTU progressivo no tempo, que uma equipe da Universidade Federal do ABC, coordenada pela Profa. Rosana Denaldi, realizou a pesquisa “Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios e IPTU progressivo no tempo: regulamentação e aplicação”, um estudo pioneiro, cuja publicação foi recentemente lançada.

A pesquisa foi realizada em 2014 no âmbito do Programa Pensando o Direito, da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministério da Justiça, e contou também com apoio do Ministério das Cidades.

Um primeiro desafio do grupo foi identificar quais municípios haviam regulamentado e efetivamente aplicado esses instrumentos. Os resultados comprovaram o que alguns estudos anteriores já haviam apontado: o PEUC é amplamente citado nos planos diretores municipais, mas pouquíssimo aplicado. Em todo o país, foram detectadas experiências de aplicação apenas em Diadema, Santo André, São Bernardo do Campo, Curitiba, Goiânia, Palmas, Maringá e São Paulo. E, em alguns desses casos, a quantidade de imóveis notificados foi insignificante e/ou não houve continuidade na aplicação.

Em relação ao IPTU progressivo no tempo, é ainda menor o grupo de municípios que possuem experiências de aplicação. Até o momento, somente Maringá e São Bernardo do Campo e, a partir do próximo ano, São Paulo.

Alguns motivos que dificultam a aplicação advêm da própria legislação. A começar pelo fato de que a lei federal que regulamentou o capítulo constitucional da política urbana – o Estatuto da Cidade – só foi aprovada treze anos após a Constituição, o que fez com que esses instrumentos adormecessem por toda a década de 1990. Após a regulamentação federal, os municípios deveriam inclui-los em seus planos diretores apontando as áreas passíveis de aplicação, o que levou mais alguns anos para ocorrer. Além disso, por determinação da própria Constituição, é preciso uma lei municipal específica baseada no plano diretor para tratar desses mecanismos de forma mais detalhada. Por fim, a administração municipal deve definir competências internas e procedimentos para viabilizar a operacionalização do PEUC, o que, em geral, demanda que seja elaborado um decreto municipal. Ou seja, uma verdadeira “via crucis” legislativa precisa ser percorrida para que haja possibilidade de aplicação desses instrumentos.

Ao avaliar as legislações municipais, a pesquisa da UFABC detectou diversas inconsistências conceituais, conflitos com os procedimentos do Estatuto da Cidade e, por vezes, fragilidade no tratamento dado ao PEUC e ao IPTU progressivo no tempo. Por si só, esse cenário demonstra o pouco conhecimento das administrações municipais em relação aos instrumentos, gerando normas inaplicáveis.

Mas esse não é o único fator que dificulta a sua efetivação. Na prática, examinando os casos em que as prefeituras buscaram avançar nas notificações, muitos outros fatores mostraram-se relevantes, além da legislação. A organização administrativa e a capacidade de acompanhamento permanente dos imóveis notificados é um deles. Muitas prefeituras possuem setores de planejamento urbano em situação bastante precária, com poucos servidores e baixa capacidade operacional. Essa realidade implica na dificuldade de aplicação dos diversos instrumentos urbanísticos, inclusive o PEUC.

Além disso, fatores políticos, como a descontinuidade das gestões públicas e pressões advindas de grupos econômicos incomodados com a aplicação desses mecanismos, tornam sua efetivação ainda mais custosa.

Outro aspecto importante é a articulação que os setores de planejamento urbano das prefeituras conseguem estabelecer com os demais órgãos do próprio município, como as secretarias de finanças, de controle urbano e de meio ambiente. Isso porque a identificação e o monitoramento dos imóveis passíveis de notificação são tarefas complexas que demandam esforço de vários departamentos. Além disso, a articulação deve se estender a outros atores institucionais fora da prefeitura, como, por exemplo, os cartórios de registro de imóveis, para que as averbações ocorram sem problemas. Esse arranjo mostrou-se fundamental para assegurar o sucesso das iniciativas de aplicação do PEUC.

Além dos dados e análises trazidos pela recente publicação da pesquisa da UFABC, uma nova agenda de investigação se abre nesse campo. É preciso avançar na compreensão de como esses instrumentos impactam a dinâmica territorial, como o mercado tem reagido e/ou se apropriado deles, e quais são as condições que ampliam a sua efetividade, como a combinação com outras ferramentas urbanísticas, a exemplo das Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS.

O caso de São Paulo – Há pouco mais de um ano, em 31 de outubro de 2014, a Prefeitura Municipal de São Paulo começou a notificar proprietários de imóveis não edificados, não utilizados e subutilizados, dando prazo para que cumprissem a função social de suas propriedades. A medida, embora recebida com insatisfação por parte do setor imobiliário e de proprietários de imóveis ociosos, foi amplamente festejada por planejadores urbanos e movimentos sociais de todo o país.

Nesse primeiro ano, a Prefeitura, por meio do Departamento de Controle da Função Social da Propriedade, já notificou 585 imóveis, localizados principalmente na região central da cidade (Operação Urbana Centro), no perímetro da Operação Urbana Consorciada Água Branca e nas ZEIS. A expectativa é chegar ao final de 2016 com cerca de 2 mil imóveis cadastrados e notificações expedidas para a maior parte destes.

Dos imóveis notificados até agora, 71% são de casos de edificações abandonadas e sem uso. Os demais são imóveis totalmente vazios (não edificados) ou com construções incipientes, que não chegam a atingir o coeficiente de aproveitamento mínimo (subutilizados).

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Localização dos 585 imóveis notificados em São Paulo para parcelamento, edificação ou utilização compulsórios. Fonte: Departamento de Controle da Função Social da Propriedade (DCFSP), Prefeitura de São Paulo, Set/2015.

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Percentual dos imóveis notificados em São Paulo para parcelamento, edificação ou utilização compulsórios por área. Fonte: Departamento de Controle da Função Social da Propriedade (DCFSP), Prefeitura de São Paulo, Set/2015.

A experiência de São Paulo, muito bem-vinda, só foi possível porque o Plano Diretor Estratégico – PDE (Lei nº 16.050/2014) tratou dos instrumentos de forma precisa e suficientemente completa, tendo até mesmo atualizado as determinações da lei específica que os regula (Lei nº 15.234/2010). Mais do que isso, a previsão legislativa foi acompanhada da estruturação do Departamento de Controle da Função Social da Propriedade, órgão especificamente criado no âmbito da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano para planejar, gerenciar e monitorar os procedimentos relativos ao PEUC. Das experiências estudadas pela pesquisa da UFABC, esse é o primeiro caso em que uma gestão municipal criou uma estrutura própria para lidar com esses instrumentos, o que revela amadurecimento em relação aos casos antecedentes.

De acordo com o PDE e com a Lei nº 15.234/2010, a partir dos parâmetros mínimos estabelecidos pelo Estatuto da Cidade, os proprietários notificados deverão atender as obrigações de parcelar, edificar ou utilizar seus imóveis conforme os seguintes prazos:

OBRIGAÇÃO PRAZO
Apresentação de projeto de parcelamento ou edificação

Plano Diretor – Art. 96, §1º

Lei nº 15.234/2010 – Art. 3º

Até 1 ano após o recebimento da notificação

 

Início do parcelamento ou das obras

Plano Diretor – Art. 96, §2º

Até 2 anos a contar da expedição do alvará de execução do projeto
Conclusão do parcelamento ou das obras

Plano Diretor – Art. 96, §5º

Até 5 anos a partir do início das obras
Ocupação dos imóveis não utilizados

Plano Diretor – Art. 96, §3º

Lei nº 15.234/2010 – Art. 3º

Até 1 ano após o recebimento da notificação

Se os proprietários notificados forem cooperativas habitacionais ou associações sem fins lucrativos, o PDE prevê que todos os prazos previstos serão contados em dobro.

Caso os proprietários não atendam a obrigação nos prazos da legislação municipal, o passo seguinte é o aumento da alíquota do IPTU por cinco anos consecutivos, podendo chegar a um patamar de 15%. Mas, se ainda assim, não for dada a devida destinação aos imóveis, continuando a descumprir a função social, o terceiro e definitivo instrumento é a desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública, cuja indenização é calculada a partir do valor do imóvel cadastrado na planta do IPTU e não de seu real valor de mercado. Atualmente, a emissão desses títulos da dívida pública não é autorizada pelo Senado Federal, de forma que essa derradeira etapa fica prejudicada. Uma alternativa conferida pelo próprio Estatuto da Cidade e incorporada pelo PDE de São Paulo é que o município continue tributando o imóvel com a alíquota máxima do IPTU progressivo no tempo mesmo depois de cinco anos.

Outro instrumento do Estatuto da Cidade também regulamentado pelo Plano Diretor e que se articula com o PEUC é a possibilidade de o proprietário notificado propor um consórcio imobiliário em parceria com o município. Nesses casos, a propriedade do imóvel privado é transferida à Prefeitura para que ela realize os investimentos para sua devida edificação ou utilização. Ao final, o proprietário receberá, como pagamento,  algumas unidades imobiliárias urbanizadas ou edificadas com valor correspondente ao valor do imóvel antes da execução das obras. Até o momento, nenhum consórcio imobiliário foi firmado, mas o Departamento de Controle da Função Social da Propriedade trabalha na sua implementação.

O que as experiências de São Paulo, São Bernardo do Campo, Maringá e das demais cidades pesquisadas podem ensinar é que a estrutura legislativa é tão somente o primeiro passo para a aplicação do PEUC e do IPTU progressivo no tempo. Mas, sozinha, ela não é suficiente. É necessário que o instrumento seja assimilado e compreendido pela gestão municipal antes de qualquer coisa.

Por esse motivo, e para auxiliar os gestores e técnicos locais,  o Ministério das Cidades lançará nesta quarta-feira, 11 de novembro, um Caderno Técnico sobre o PEUC e o IPTU progressivo no tempo, elaborado pela mesma equipe da UFABC que realizou a pesquisa nacional. Clique aqui para mais informações sobre o evento.

*Henrique Botelho Frota é advogado. Secretário Executivo do Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico – IBDU. Integrou a equipe de pesquisa sobre regulamentação e aplicação do PEUC e do IPTU progressivo no tempo da Universidade Federal do ABC

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3 comentários sobre “Função social da propriedade: pesquisa analisa aplicação de instrumentos urbanísticos

  1. Prezado Henrique Frota, seus textos esclarecem e encorajam aqueles, que como eu, estão iniciando a caminhada nas discussões sobre a função social da propriedade e do Direito à Cidade.

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