Sem uma revisão profunda, para que um novo zoneamento?

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Em vermelho, a Zona Mista proposta sobre imagem de satélite Google.

Por equipe observaSP

A revisão da lei do zoneamento deverá ser levada à votação nesta sexta-feira, na Câmara Municipal de São Paulo, em segunda instância. A primeira votação aconteceu na última quarta-feira, quando os vereadores aprovaram o texto do substitutivo. Esse é um assunto muito importante, que merece atenção da população, pois esta é a lei que regula, a partir do Plano Diretor Estratégico (PDE), as formas de ocupação e uso do solo na cidade, ou seja, define o que e quanto pode ser construído em cada local.

A proposta apresentada, porém, não avança em relação ao Plano Diretor, e repete o modelo da lei do zoneamento atual, seguindo uma lógica que ainda se pauta especialmente pelos interesses do mercado imobiliário e das classes altas da cidade.

São Paulo necessita de uma nova maneira de regular o parcelamento, uso e ocupação do solo de seu território. A lei de zoneamento que temos hoje completou 10 anos e as dinâmicas da cidade mudaram. No entanto, o projeto de lei em debate na Câmara Municipal, prometido para ser votado até o final de 2015, está longe do que deveria ser um outro modelo de zoneamento, construído de forma descentralizada, fortalecendo vínculos dos cidadãos com seus territórios, com metas claras do que cada região da cidade deve trabalhar, lembrando que os pedaços de cidade fazem parte de um todo e devem ser pensados inseridos nas dinâmicas metropolitanas.

O primeiro zoneamento da cidade de São Paulo, de 1972, foi elaborado de forma centralizada e pautado especialmente por duas questões. Primeiro, onde e quanto verticalizar, isso define como o mercado imobiliário poderia multiplicar seus ganhos. Segundo, o conflito entre os usos residenciais e outros usos, formulado principalmente a partir da perspectiva dos bairros exclusivamente residenciais da cidade, ocupados pela elite.

Com o passar dos anos, a lei de zoneamento foi sendo alterada e chegou a ter mais de 75 zonas de uso, tornando-se cada vez mais complexa, mais distante dos cidadãos, mais fácil de ser burlada, mais difícil de ser fiscalizada, e mais incapaz de gerar uma cidade de qualidade, heterogênea e inclusiva.

Ainda que na revisão de 2004 algumas inovações importantes tenham sido incluídas – como as Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis), os Estudos de Impacto de Vizinhança, as Zonas de Preservação (cultural e ambiental) etc. –, estas são tratadas como “exceções”. Porém, suas lógicas e valores, para serem incorporados de verdade, necessitam de uma revisão profunda do processo através do qual o zoneamento é elaborado.

Isso ainda não aconteceu. A revisão do zoneamento iniciada no 2º semestre de 2014, apesar das centenas de audiências públicas por toda a cidade, e dos grandes esforços de comunicação por parte do Executivo e da Câmara Municipal, que caracterizam este processo como participativo, foi feita de forma centralizada, para a cidade toda. A justificativa para isso foi que o zoneamento de 2004 tinha sido construído de forma descentralizada, organizando a discussão por subprefeituras, o que gerou uma fragmentação do território e um alto grau de complexidade na proposta, novamente repetindo a multiplicidade de zonas de uso que já existia em 1972.

Para desenvolver uma revisão de verdade seria necessário um olhar mais de perto. Fortalecer processos locais de reconhecimento, cartografias e planejamento, intensificando vínculos dos cidadãos com seus territórios, possibilitando uma diversidade “pra valer” e estimulando a expressão local do que queremos na cidade como um todo.

Importante reforçar que não estamos defendendo uma colagem de interesses individuais ou coletivos desconectados de uma visão sistêmica da cidade, como querem alguns, descomprometidos com as diretrizes do Plano Diretor e marcados pelo sentimento do “não na minha rua”. Bastaria que fossem estabelecidas metas claras, quantitativa e qualitativamente, de densidade populacional, de acréscimos à diversidade populacional, de atividades e acessibilidade por região, critérios ambientais, entre outros, para cada pedaço da cidade, de modo que possam ser trabalhadas em cada um dos bairros e das regiões, de acordo com suas especificidades.

Logicamente que o processo se reflete no conteúdo apresentado.

A principal estratégia para simplificar a lei foi a redução do número de zonas. No entanto, manteve-se uma alta complexidade, especialmente por exigir, de quem procura entender o que se pode fazer no seu imóvel, que observe inúmeras camadas de regras e parâmetros (uso e ocupação, condições de instalação, parâmetros de incomodidade), sobrepostas aos diferentes mapas de zonas (zonas de uso) e de qualificação ambiental (Cota Ambiental).

Mais uma vez, a proposta apresenta pedaços muito detalhados – as Zonas Exclusivamente Residenciais (ZER) e seus múltiplos corredores e zonas de fronteira – enquanto considera como homogênea a maior parte da cidade, classificada como Zona Mista (ZM) ou de Centralidade (ZC), onde se propôs um modelo único de verticalização – térreo mais 8 andares, com 28 metros de altura.

Agora, o substitutivo em discussão na Câmara apenas aumentou a altura dos edifícios na Zona de Centralidade – podendo atingir 40 metros –, mas continua sem reconhecer as diferentes topografias, os rios, as paisagens, as histórias de ocupação, as diferenças entre bairros, seus desenhos e formas de ocupação, mantendo a proposta homogênea para as zonas que estão fora da Zona Eixo de Estruturação da Transformação Urbana (ZEU), onde se pode verticalizar e adensar mais.

Ou ainda, propõe uma grande área do município a ser regulada como zonas sujeitas a planos urbanísticos especiais, como as operações urbanas, sobre as quais incidirão regras, formas e destinos que desconhecemos.

Não foi possível detectar, na revisão do zoneamento, o mesmo avanço obtido com a aprovação do Plano Diretor Estratégico, aprovado em 2014, como a relação entre potenciais de adensamento construtivo e a oferta de transporte coletivo de média capacidade, os desestímulos ao uso do automóvel e a valorização dos espaços públicos, a multiplicação de Zeis, entre outros. Ainda corremos o risco de que, em muitos temas, o zoneamento provoque um recuo em relação ao Plano Diretor, como, por exemplo, ao possibilitar que sejam oferecidos estímulos a edifícios-garagem em áreas muito centrais, ou ao reduzir as áreas de Zeis, por exemplo.

O mesmo pode ocorrer com outras inovações do PDE, como os incentivos à adoção de fachada ativa e à oferta de área para fruição pública, a reconstituição da área rural da cidade, e os parâmetros de adensamento populacional, para citar alguns. Esses instrumentos foram incorporados no PL do zoneamento, mas sem melhorar muito seu detalhamento ou promover a mudança da lógica por trás dessa norma.

É preciso dizer, ainda, que os poucos avanços que havia no PL enviado pelo Executivo à Câmara Municipal foram piorados no Substitutivo apresentado pelos vereadores, que abre mão de áreas públicas provenientes de loteamentos (reduzindo percentual de terreno para área verde, transformando doação de terreno em doação de m2 construídos, entre outros), abre mão também das áreas de preservação – estabelece um prazo de 2 anos para o desenvolvimento de estudos sobre as zonas de preservação (ZEPECs) que, se não forem oficialmente preservadas, perdem seus efeitos de proteção –, assim por diante. E, novamente, detalha ainda mais as zonas de transição das áreas de elite, restringindo usos que possivelmente atrairiam população mais empobrecida para as Zonas Corredores (ZCOR).

Se não há avanços e, ao contrário, se se mostra como uma possível ameaça a conquistas obtidas, por que manter esta tramitação e votação deste Projeto de Lei? Uma proposta de planejamento alternativa seria estabelecer um outro processo, de baixo para cima, porém pautado por metas estabelecidas e em diálogo com as propostas do Plano Diretor Estratégico para, enfim, construirmos uma lei de zoneamento que retrate, de verdade, os rumos que queremos dar para São Paulo. Que seja uma lei DE e PARA todos nós, moradores desta cidade.

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3 comentários sobre “Sem uma revisão profunda, para que um novo zoneamento?

  1. Discordo totalmente da análise em relação a análise das especificidades. A generalização das ZEUs que estabeleceu a lógica do não reconhecimento das especificidades locais em um planejamento a-territorial está na gênese do PDE. A proposta de Zoneamento do executivo apenas amplia essa mesma generalização, desmontando os conceitos de descentralização da lei aprovada em 2004 que vinha articulada com os planos regionais. De fato o “Observa SP ” reforça os conceitos de especificidade que nortearam a lei de 2004 e não sacerdotisas para a questão da complexidade gerada por esse olhar local e respeito às especificidades. O proposto na análise não apresenta metodologia capaz de articular o olhar específico com o geral na construção do zoneamento.

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