Regularização em área de mananciais: a experiência do Alvarenguinha em São Bernardo

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Área de mananciais em São Bernardo do Campo. Foto: Luciana Ferrara

Por Luciana Ferrara*, com a colaboração de Gisele Dias, advogada e diretora do Departamento de Assuntos Fundiários da SEHAB de SBC.

No início deste ano, a imprensa anunciou que a Prefeitura de São Bernardo do Campo daria início ao processo de regularização fundiária do Alvarenguinha, um conjunto de seis loteamentos construídos a partir de 1989 na área de proteção ambiental da bacia da Represa Billings, em São Bernardo do Campo (SBC), e que atualmente conta com aproximadamente 4.700 habitantes, de acordo com a Secretaria Municipal de Habitação (2016).

O processo de regularização do Alvarenguinha não é um acontecimento isolado, pois além de resultar da luta dos moradores, faz parte da trajetória da política para recuperação e proteção dos mananciais, bem como da implementação da política habitacional de SBC. Nesse sentido, a história da comunidade elucida os tempos que marcam o longo desenvolvimento dessas políticas e permite pontuar algumas questões que envolvem a regularização fundiária em área de proteção aos mananciais.

Os seis loteamentos – Novo Horizonte I e II, Parque Ideal I e II, Nova América e Parque dos Químicos – foram construídos de forma irregular, pois não cumpriram as exigências da Lei Federal nº 6.766/79 (de Parcelamento do Solo), nem da Lei Estadual nº 898/75 e da Lei Estadual nº 1.172/76 (de Proteção aos Mananciais), vigentes à época. Estas duas últimas definiram como função prioritária da região de mananciais a produção e o abastecimento de água em âmbito metropolitano.

Esta situação não é exceção em São Bernardo do Campo, onde 52% do território do município estão inseridos em área de proteção de mananciais. Nessa área há 83 loteamentos e 68 favelas que, somados, representam 58% do total de assentamentos precários do município (261), segundo dados de 2010 da Secretaria Municipal de Habitação. Esses números expressam a grande demanda por urbanização e regularização que existe nessa região, hoje de 44.898 unidades habitacionais.

A ocupação dos mananciais da Região Metropolitana de São Paulo por famílias de baixa renda ocorreu, e ainda ocorre, como consequência da urbanização desigual, da ausência de alternativas habitacionais para essa população, combinada ao negócio lucrativo que o loteamento irregular e precário se tornou.

A extensa irregularidade da ocupação do território motivou que o Ministério Público Estadual (MPE) propusesse diversas ações judiciais contra os responsáveis pelos loteamentos, envolvendo também a prefeitura como ré. Isso ocorreu também nos loteamentos do Alvarenguinha.

Após a compra dos lotes, os moradores construíram suas próprias moradias e também buscaram suprir a ausência de infraestruturas, implicando em mais sobretrabalho realizado no tempo livre das famílias. Gradualmente, para responder as demandas dos moradores, a Prefeitura passou a implementar algumas infraestruturas, contudo, sem resolvê-las de forma integral.

Os moradores, por sua vez, reivindicam regularização fundiária e melhorias de urbanização desde o final dos anos 1990 (O relato desse processo pode ser visto em maior detalhe em minha tese de doutorado) . Nesse período, as ações civis passaram a ser debatidas não mais visando o desfazimento dos loteamentos, como acontecia nos anos anteriores, mas buscando uma solução de recuperação ambiental possível, e o Ministério Público começou a propor Termos de Ajustamento de Conduta (TAC), pois não havia instrumento legal que viabilizasse a regularização de assentamentos precários e populares em áreas de mananciais.

Em 2002, as associações de moradores do Alvarenguinha, junto com a ONG Holos 21, elaboraram um documento com diagnósticos e propostas para contribuir com o TAC, mas este não chegou a ser firmado naquele momento.

No contexto mais amplo da área de mananciais, diante da realidade das ocupações e das reivindicações crescentes, a legislação estadual foi revisada, reconhecendo a existência dos assentamentos precários e a urgência da implementação de soluções de infraestrutura de saneamento, cuja ausência resultava em piora da qualidade da água nas represas. As ações iniciais do Programa Guarapiranga (desde 1992), da Prefeitura de São Paulo, também contribuíram nesse sentido.

Assim, a Lei Estadual nº 9.866, de 1997, estabeleceu uma nova política para os mananciais e permitiu obras de saneamento e urbanização nas áreas mais críticas, que fossem indicadas pelas prefeituras para o Plano Emergencial. A lei também estabeleceu a necessidade de formulação de leis específicas para cada bacia hidrográfica. Em São Bernardo, naquele momento, a Prefeitura e o MPE atuaram conjuntamente em intervenções denominadas Bairros Ecológicos, mas o Alvarenguinha não foi contemplado por esse programa.

Em 2006 foi criada a Lei da Área de Proteção e Recuperação de Mananciais da Guarapiranga, e a da Billings, somente em 2009, após muita reivindicação da sociedade civil e elaboração de trabalhos técnicos. A Lei Específica da Billings (veja aqui e aqui) incorporou instrumentos para viabilizar de fato a regularização de interesse social. Trata-se do PRIS – Programa de Recuperação de Interesse Social, que, em resumo, é um plano de urbanização e regularização de uma área definida pela prefeitura, que deve passar pelo licenciamento ambiental a cargo da CETESB – Companhia Ambiental do Estado de São Paulo. O PRIS visa garantir o direito à moradia das áreas preexistentes até 2006, com a condição de que os projetos melhorem a qualidade ambiental e urbanística do local.

No mesmo ano, a Lei Federal nº 11.977/2009 definiu os procedimentos para a regularização fundiária de interesse social, ampliando as possibilidades de regularização fundiária a serem empreendidas pelos municípios e avançando na efetivação do direito à moradia conforme o Estatuto da Cidade (lei federal 10.257/2001) e a Constituição Federal de 1988.

Apesar da importância do instrumento do PRIS, sua aplicação nos últimos anos tem explicitado diversos debates sobre a adequação do licenciamento ambiental (licença prévia, de instalação e de operação), concebido para controlar a instalação de empresas que usam recursos naturais e são poluentes às situações de urbanização e regularização de assentamentos precários.

Um dos aspectos relevantes é que muitas das exigências do licenciamento ambiental e da própria legislação ambiental não são aplicáveis ao contexto da ocupação urbana irregular, que não corresponde aos parâmetros legais ambientais ou urbanísticos e demandam soluções específicas. Ao mesmo tempo, não há definições mínimas, que sejam consenso entre órgão estadual licenciador e prefeituras, do que significa o ganho ambiental que deve ser comprovado com as intervenções e seu significado social.

Isso dá margem a diferentes interpretações sobre as soluções técnicas adotadas nos projetos, tanto por parte das prefeituras, que apresentam diferentes capacidades institucionais para realizá-los, como por parte do agente licenciador, que aplica a rigidez da norma ambiental como garantia de qualidade, resultando em muitos PRIS não aprovados, ou em processos lentos de aprovação – o que compromete o andamento de financiamentos e obras.

Além disso, conforme a lei específica, a regularização fundiária só é autorizada após dois anos de manutenção das obras de saneamento ambiental realizadas, o que inclui as obras de esgotamento sanitário. Estas, por sua vez, para que sejam completadas, dependem da Sabesp, cujo cronograma é independente e periodicamente tem prazos revistos e postergados.

É importante ainda considerar que os projetos de urbanização, sejam simples ou complexos, geram impactos sociais que podem variar muito de acordo com a solução técnica adotada (implicando em maior ou menor número de remoções de moradias) e também conforme é realizado o acompanhamento social das famílias.

No território municipal, há uma grande diversidade de situações de precariedade e consolidação de assentamentos urbanos em áreas de mananciais. Por isso, a articulação entre a política habitacional e urbana local com os instrumentos da legislação ambiental estadual, e vice-versa, é estratégica para lidar com a complexidade desse contexto. Por outro lado, a legislação estadual trata de modo homogêneo a pluralidade de situações verificadas nos municípios, tornando-se muitas vezes um entrave para soluções de regularização possíveis.

No caso de SBC, a Prefeitura instituiu um Programa de Regularização Fundiária no Plano Local de Habitação de Interesse Social, que está em execução, e desde 2009 vem adotando o Orçamento Participativo (OP) como principal meio de relacionamento com a população para o planejamento dos investimentos municipais.

Ao estruturar sua política habitacional, em 2010, identificou tipologias de assentamentos precários e definiu, para cada uma delas, as ações necessárias de urbanização e regularização. Os loteamentos do Alvarenguinha foram considerados tipologia 2, definida como assentamentos parcialmente consolidados irregulares, que demandam execução ou complementação de alguns serviços de infraestrutura, podendo ainda abrigar habitações inadequadas. São áreas que no Plano Diretor foram demarcadas como Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS).

Em 2010, cada um dos loteamentos do Alvarenguinha ainda respondia a ações judiciais em diferentes estágios de andamento, sendo que para duas delas já havia decisão determinando a remoção da ocupação.

Os moradores então passaram a levar suas demandas às plenárias do OP. Por outro lado, a negociação com o MP, envolvendo Prefeitura e associações de moradores, para evitar as remoções, resultou na decisão de elaboração de um Plano Global, no qual seriam definidas as estratégias para a regularização fundiária e ambiental para o conjunto dos seis loteamentos.

Aprovado no OP em 2012, o plano definiu dois cenários: o primeiro, a ser realizado no médio prazo, visa atender demandas necessárias para que se viabilize a regularização fundiária – como muros de contenção, guias, sarjetas, pavimentação e drenagem –, realizadas com recursos do Tesouro Municipal. A demanda específica por regularização fundiária foi aprovada no OP de 2014. O outro cenário é de longo prazo e contempla as obras mais complexas indicadas no Plano Global, que dependem de recursos de maior montante, por exemplo, a proposta de praça coletiva com função de drenagem. Essas obras são importantes para melhoria da qualidade urbana e ambiental do assentamento, bem como para a manutenção dos espaços ainda cobertos por vegetação.

Tal como concebido no Plano Global, o PRIS do Alvarenguinha abrangerá o conjunto de seis loteamentos, mas ainda não foi encaminhado para a aprovação estadual. Portanto, há diversas etapas a serem cumpridas até que se complete o processo de regularização fundiária e de qualificação urbana e ambiental. Uma Comissão de Acompanhamento da regularização foi formada, com composição paritária entre Prefeitura e moradores, porém não deliberativa.

Retomar brevemente essa história que se iniciou há mais de 20 anos mostra que a etapa inicial de regularização fundiária em que chegou o Alvarenguinha é resultado tanto de uma reivindicação antiga e persistente dos moradores, como de uma política habitacional municipal estruturada e comprometida com a permanência da população em seus locais de moradia.

Contudo, considerando a quantidade de situações irregulares e precárias existentes e o andamento dos PRIS em geral, fica claro que a regularização de assentamentos precários e populares em áreas de mananciais ainda é objeto de posicionamentos divergentes. Isso transparece nas diferentes interpretações da própria legislação específica da Billings, que incorporou a regularização de interesse social, porém muitas vezes acaba por dificultá-la ou inviabilizá-la.

Além dessa dimensão política, é possível dizer que as barreiras para a regularização de interesse social em área de mananciais já não dependem mais da criação de instrumentos legais, que atualmente estão disponíveis e podem sempre ser aprimorados.

O desafio está na construção de uma visão conciliadora entre gestores públicos – estaduais e municipais – e população, que conceba o processo de regularização como momento de atuar de forma integral nos assentamentos de interesse social, de acordo com as necessidades de cada local, por meio de intervenções que possam gerar melhoria da qualidade ambiental com justiça social e garantia do direito à moradia nas áreas de mananciais, que são também estratégicas para o abastecimento de água na metrópole.

*Luciana Ferrara é arquiteta e urbanista, professora da Universidade Federal do ABC, no Bacharelado em Planejamento Territorial e vinculada ao Centro de Centro de Engenharia, Modelagem e Ciências Sociais Aplicadas.

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