Desmistificar o olhar sobre as favelas: Entrevista com Suzana Pasternak

 

Por Gisele Brito* e Pedro Lima**

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Favela no perímetro da Operação Urbana Água Branca em janeiro de 2015. Crédito: Paula Santoro

A arquiteta e urbanista Suzana Pasternak estuda favelas desde os anos
70, quando idealizou o primeiro cadastramento de favelas de São Paulo.
Com isso, ajudou a reformular o conceito sobre esses territórios na cidade, até então considerados áreas de habitação provisória de migrantes nordestinos e, consequentemente, as políticas públicas desenvolvidas para as favelas a partir daí. No artigo “Favelas: fatos e boatos”, publicado no livro Pluralidade Urbana em São Paulo, organizado por Lúcio Kowarick e Heitor Frúgoli Jr., a professora da Universidade de São Paulo novamente desmistifica o olhar sobre as favelas. Se nos anos 70 até a luz elétrica era algo raro, atualmente a infraestrutura básica está presente na maioria dessas ocupações, assim como a aquisição de bens de consumo antes inexistentes. Na entrevista a seguir, Suzana fala sobre as mudanças no perfil da favela e de seus moradores e aponta para novos desafios das políticas públicas. “A pesquisa precisa retratar a realidade. Agora, um retrato ruim conduz a uma política que vai ser ineficaz, sempre.”

ObservaSPO que mudou no perfil dos moradores de favela de São Paulo?

Suzana Pasternak – Naquela época, na minha cabeça e na de quem trabalhava na época o favelado era, sobretudo, um migrante. Com essa cabeça, a gente tinha feito alguns projetos, todos bem intencionados. O maior era o famoso VHP, Vila de Habitação Provisória. Pensado dentro da teoria da marginalidade social, então o favelado era alguém que vinha da zona rural ou cidade pequena, chegava à cidade não tinha ninguém, não estava ambientado e ficava na favela. E, após passar um tempo lá, ele se integraria ao tecido social da cidade. Isso era o nosso pensamento. Era um lugar feito na favela, de maneira provisória. Não era uma unidade de desfavelamento, era quase uma hospedaria, com banheiros na extremidade, onde a pessoa ia ser submetida ao Mobral [projeto do governo militar para alfabetização de jovens e adultos], a processo de formação de mão de obra, conseguiria documentos. Ficaria um ano e depois ia se integrar ao tecido urbano. Fazíamos isso porque achávamos que se tratava de um migrante que estava na favela de passagem.

Para nossa surpresa, começamos a perceber que, embora boa parte fosse migrante, eles não eram migrantes recentes e muitos não eram migrantes. Então a favela não era um lugar de acesso à cidade, mas um lugar que o camarada ia depois que as coisas não tinham mais jeito. Então essa teoria da favela como trampolim começou a cair. A gente viu que a favela não era uma etapa, era uma contradição dentro do próprio tecido urbano. A pessoa não tem condições de comprar e de ter uma habitação decente. E assim caiu o projeto de VHP. Isso é importante para mostrar que os projetos são pensados para algum tipo de teoria que se tem. Se a teoria está errada, o projeto pode ser muito simpático, mas dá errado. Tanto deu que algumas VHPs que tínhamos, Heliópolis e Jaguaré, persistem como favelas. Virou moradia permanente. Tudo virou favelão.

Depois que a gente viu que o favelado não era um trabalhador informal. Talvez hoje em dia seja, depende da conjuntura econômica, o favelado era, sobretudo, trabalhador do serviço, um operário industrial que ganhava pouco e ficava na favela porque era a alternativa possível.

O perfil dele era o perfil da cidade. O favelado que vivia perto do ABC era industrial, o que vivia perto do Morumbi, era mais trabalhador dos serviços. Naquela época, ele era um trabalhador formalizado.

Os conceitos estão certos hoje?

Que tipo de conceito? Favela como uma ocupação de terra por quem não tem dinheiro para comprar terra? É. Qual a solução? Ou as pessoas têm dinheiro para comprar terra, ou a terra fica mais barata, ou a gente vai deixar esse negócio cair. O pesquisador tem a obrigação de desconstruir e procurar a verdade, o que está acontecendo naquele momento. E tendo uma boa pesquisa, bem feita, é mais fácil ter atuação política bem feita. A pesquisa precisa retratar a realidade. Agora, um retrato ruim conduz a uma política que vai ser ineficaz, sempre. Mas um bom retrato também pode levar a uma política ineficaz, infelizmente.

O que diferenciava naquela época o morador da favela do trabalhador que vivia em uma periferia?

A capacidade que o morador periférico tinha de poder hipotecar e poder usar a casa como garantia. A gente não comparou naquela época, isso eu fiz mais tarde. Mas eu acredito que era ter um pouco mais de renda e poder comprar um terreno e construir uma casa, ele tinha pelo menos uma garantia hipotecária. E mais, naquela época, nos anos 70, as favelas eram muito mais precárias do que hoje. O morador de loteamento mora longe, tinha água, mas não tinha esgoto. Mas o favelado não tinha água, volta e meia, não tinha esgoto e, volta e meia, não tinha sequer luz. Então eram frequentes os incêndios. A favela era mais precária que a periferia.

A favela de hoje não é igual a esse cenário. Mudou o perfil do favelado ou só mudou o perfil da favela?

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Favela que deu lugar ao Parque do Ibirapuera. Crédito: Sebastião Assis Pereira

Mudou um pouco os dois. O perfil da população de São Paulo mudou também. Eu tenho na favela uma coisa que… Eu odeio usar essa expressão, ela não é minha – o Machado, um professor do Rio, que usa –, ‘burguesia favelada’. Uma camada favelada menos pobre que já tem condições bem melhores. Quando você vai a Paraisópolis, isso não tinha antes, existem casas alugadas. No primeiro cadastro de favela, nos anos 70, quase não tinha aluguel, hoje tem muito. Lá tem uma dona que é uma corretora dentro da favela. Esse tipo de gente, não falo nem mal nem bem, é um tipo de gente que não existia nas favelas dos anos 70. Assim como casas bastante completas, com água, luz, dois banheiros, sobrados. Naquela época, isso era quase inexistente.

As favelas eram territórios mais homogêneos e hoje são mais heterogêneos?

Eu tenderia a dizer que sim. Mas não colocaria com segurança tão profunda. Eu tenderia a dizer que as favelas eram heterogêneas, mas hoje em dia são mais. Tem cortiços nas favelas, tem aluguel nas favelas, têm favelas com camadas bem ricas, camadas muito pobres. Então hoje a favela está mais desigual. Embora a igualdade de antes fosse a igualdade por baixo. Igualdade nunca houve, mas havia uma pobreza mais homogênea.

Mas o que diferencia um território favela de um território periférico atualmente?

Hoje em dia, muito pouca coisa, devido a nossa própria atuação em implantar políticas públicas. As favelas dos anos 70 praticamente não tinham casas de alvenaria. Hoje há favelas basicamente de alvenaria. Agora começaram a surgir novamente favelas muito precárias. Tinham favelas de chão de terra batida. Hoje, basicamente, não tem. Energia elétrica só começou a ter pós-anos 80.

No artigo “Favelas: fatos e boatos”, a senhora apontou as mudanças em relação ao consumo. Quais são elas?

Isso me chamou muito a atenção. As geladeiras que eu vi na favela da Linha, aqui perto, no Ceasa [Zona Oeste de São Paulo], são melhores que as minhas. Inox, duas portas. TV plana. Eu acho isso muito razoável. Na hora que o sujeito tem um pouco de poupança e pode fazer um crediário, ele compra isso. Eu acho que seria melhor usar de outra forma. Mas cada um usa como quer.

Mas as pessoas ficam na favela porque há uma sensação de identidade?

É que se o cara sente a favela como dele, ele começa a colocar bens de consumo que auxiliam a vida dele. Eu fiquei surpresa com a quantidade de carros.

Esses padrões de consumo revelam que a pobreza também mudou ou que a pobreza está em outros lugares?

Acho que a pobreza mudou e mudou de lugar. Não que não esteja na favela, está lá também. Mas há camadas de favelados que não são pobres de marré. E esses bens todos baratearam de preço. Antes era muito precário. Se você entrava no Jaguaré antes e entra agora, é muito diferente.

No artigo, a senhora afirma que mesmo com infraestrutura, a favela continua a ser favela. Por que isso acontece?

Porque o bairro, bem ou mal – mais para mal que para bem –, em geral é aberto reticulado, com ruas mais largas. A ocupação ilegal raramente tem um traçado regular. Ela vai se montando. Ela é cheia de becos, ruas sem saída. A casa pode até ser razoável, mas você estende o braço e está dentro da casa do vizinho. Hoje em dia, a gente conseguiu colocar dentro das favelas infraestrutura básica. Tem coleta de lixo, tem água, 70% tem esgoto, energia elétrica. Agora, se você olha a unidade habitacional favela, é muito próxima, não é ensolarada, não é arejada. Não tem isolamento. O tecido urbano lembra um pouco o tecido de uma medina árabe.

Então a qualidade da casa é o principal enfrentamento a ser feito atualmente?

Eu diria que é o esgoto. Mas se conseguirmos solucionar o esgoto, [o próximo principal enfrentamento será] a unidade habitacional. É a atuação que precisamos fazer agora. Olha, quando a gente começou a trabalhar com favela, os primeiros projetos que surgiram, ainda em governos bastantes conservadores, foi primeiro Pró-Luz, depois Pró-Água, às vezes chegava água por mangueira, mas pelo menos tinha água. Você não pode imaginar a quantidade de verminoses que existiam em favela. Mortalidade infantil caiu bastante. Então essa infraestrutura básica já tem. O Estado priorizou e conseguiu. O Estado de São Paulo começou a priorizar isso há bastante tempo e agora, em nível federal, com o PAC, se priorizou muito. Conseguiu-se ao menos infraestruturar as favelas, mas a unidade habitacional realmente ainda é muito precária. Você vê coisa sem ventilação, isolamento, mofada. É tudo muito denso, não tem espaços livres. O tecido é um tecido denso e é muito difícil mexer naquilo. Porque para mexer, tem que tirar gente. Para tirar gente, tem que realocar. Não é trivial o problema.

E essa é uma demanda interna ou que parte da leitura dos especialistas?

Os especialistas divergem sobre o assunto. Mesmo o fato de urbanizar a favela que está aceita – na minha época de faculdade não era uma coisa aceita – muita gente, muita gente muito boa acha e não deixa de ter sua razão que, em se urbanizando, você incentiva novas ocupações. Ou dizem: “Não tem jeito, já está aí. Onde a gente vai botar essa gente? Vivendo desse jeito é um crime, se não tiramos, temos que dar pelo menos condições saudáveis”.  No fundo, você fica com dois pesos e duas medidas. Você admite que os espaços formais tenham sol, luz, ventilação, e o outro que não tem a mesma qualidade, você admite como legal. O pobre pode morar mal e o rico não pode. Não são problemas triviais e eu não tenho solução para isso.

A senhora afirma que a preocupação com a saúde motivou as políticas relacionadas à favela. Mas a preocupação era em relação aos moradores ou ao entorno da favela?

Os dois. A preocupação com o entorno, nesse caso, não é ruim. Se eu tenho um foco de dengue, o mosquito voa. Para mim, é indiferente se o Estado usou para proteger a favela ou o entorno, para mim pouco importa.

Hoje a gente vê uma sobreposição muito grande da questão ambiental, usada muitas vezes como álibi para remover comunidades…

Se usa, e se você fala com qualquer ambientalista, dá a maior briga. Para eles, a prioridade é a capivara. E eu quero é que as pessoas fiquem. Isso é ideológico em relação ao que as pessoas acreditam. O ambientalista quer que eu tire todas as favelas da represa porque elas estão contaminando a água. Eu digo “muito obrigada”. Melhor fazer uma rede de esgoto em volta do que tirar essa gente que depois não tem onde pôr. É a briga eterna.

Eterna e histórica. Nos anos 70 já era assim?

Nos anos 70 não era “salve o meio ambiente”, era “desenvolvimento a qualquer custo”. Isso começou bem depois do ECO 92.

Então o argumento principal para políticas de remoção para favela era saúde?

Para remoção nunca foi saúde. Remoção era remoção mesmo. Era: “Essa gente está aqui me incomodando. Tira”. Claro que tinha coisas que não dava para ficar. Não era “tira porque não gosto”, era “tira porque vai morrer gente lá”. Quando começou o Pró-Luz, por exemplo, a justificativa era: “Isso aí tem muita gente, vai pegar fogo”. O Pró-Água era para diminuir a mortalidade infantil.

A política para favelas que temos hoje é adequada?

Difícil dizer. O que temos hoje é a política de urbanização. É o que se pode fazer. Mas basta? Eu acredito que não. Logo, logo, teremos que pensar numa política de melhoria, reforma da casa. É difícil dizer o ideal. Não se trata do que é o ideal, mas sim do que é o possível a cada momento. A gente conseguiu resolver o problema de água, vamos solucionar outros problemas.

Há um problema de fundo que é a questão da propriedade terra, da regularização fundiária.

É insolúvel. Insolúvel. O principal é a garantia de posse, não de propriedade. O cara tende a querer a propriedade, mas ela nem sempre é bem-vinda. Tem um artigo interessantíssimo de um sociólogo americano, Peter Marcuse, que comenta que a propriedade não é benéfica para os favelados. Então eu não sei se esse esforço grande que a gente faz de querer garantir a propriedade compensa.

Por quê?

Porque, ao ter propriedade, tem imposto, as áreas coletivas não são bem administradas. Você não consegue definir bem as parcelas. A propriedade é hereditária. E a garantia de ficar lá resolve de momento o assunto. O ideal seria ter um esquema de distribuição de terras da cidade.

Algo que foge aos limites das favelas…

Algo que foge ao que um arquiteto pode fazer. Mudar a estrutura de terra do Brasil inteiro? Duvido que a gente consiga fazer.

* Gisele Brito é jornalista. Em 2013, foi condecorada com o 17° Prêmio Santo Dias de Direitos Humanos, promovido pela Comissão da Defesa dos Direitos da Pessoa Humana da Assembleia Legislativa de São Paulo, e com o Prêmio Compromisso com a Superação do Racismo e em Defesa da Igualdade, oferecido pela Afropress. Atualmente é bolsista do ObservaSP. Lattes

** Pedro Lima é estudante do curso de graduação em Arquitetura e Urbanismo da FAU USP, bolsista de iniciação científica pela FAPESP. Pesquisa as políticas habitacionais no contexto das Operações Urbanas em São Paulo. Integra a equipe do ObservaSP desde 2014. Lattes

Mais um capítulo da novela “O Templo de Salomão contra a ZEIS”: final feliz?

Caio Santo Amore*

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Imagem do Templo de Salomão.  Foto: Google Earth

O ObservaSP já publicou alguns posts que tratam direta e indiretamente do caso do Templo de Salomão da Igreja Universal do Reino de Deus (IURD): um megaempreendimento que é considerado um dos maiores edifícios religiosos do país e que foi construído em um terreno localizado na Av. Celso Garcia, no Belém, que estava gravado como Zona Especial de Interesse Social (ZEIS). Depois de quase dez anos de polêmicas, o caso parece estar próximo de um desfecho, que compensará uma série de irregularidades do processo de aprovação e construção do templo. A igreja irá transferir à municipalidade um outro imóvel na própria região, para que seja destinado exclusivamente para a produção de Habitação de Interesse Social (HIS).

As ZEIS são categorias de zoneamento que visam à urbanização e regularização de favelas e assentamentos precários ou conjuntos de promoção pública, no caso de serem demarcadas sobre áreas já ocupadas, ou implicam em exigências aos proprietários e empreendedores de imóveis ou terrenos vazios, para que se priorize a produção de Habitação de Interesse Social (HIS). O Templo de Salomão foi construído sobre uma ZEIS tipo 3 e, segundo a legislação urbanística vigente à época (Plano Diretor Estratégico, Lei nº 13.430/2002, Plano Regional Estratégico Lei nº 13.885/ 2004 e Decreto de HIS nº 44.664/2004), deveria ter destinado pelo menos 50% de seu potencial construtivo para uso habitacional. Os procedimentos que garantiram o início das obras e a sua conclusão sem que essa exigência fosse cumprida são repletos de violações que já foram publicizadas tanto aqui no blog quanto na grande imprensa.

O “fato consumado” obrigou a gestão de Fernando Haddad a encontrar meios para contornar uma lista de infrações, viabilizar as autorizações e alvarás definitivos para o funcionamento do templo e obrigar a empresa religiosa transnacional a compensar a falta de reserva de áreas para a produção habitacional de interesse social. Ou seja, a gestão teve que encontrar alternativas à proposta de “desfazimento”, que implicaria na demolição do templo e que chegou a ser levantada pelo Ministério Público.

Imagem mostra mudanças no terreno onde Templo de Salomão foi construído irregularmente. Fontes: Google Earth

Paralelamente à aprovação do Plano Diretor e do Zoneamento, um Projeto de Lei foi apresentado para criar procedimentos para que as unidades habitacionais não previstas em empreendimentos aprovados ou construídos em ZEIS pudessem ser compensadas em outro terreno. Depois de alguns debates e da pressão dos movimentos de luta por moradia, que temiam que o instrumento de “zoneamento inclusivo” findasse inócuo, pois a produção no território demarcado poderia ser trocada por terreno em outro local ou por recursos financeiros, mudanças foram feitas e resultaram na lei 16.237/2015. O assunto já foi discutido aqui no blog, mas não custa destacar que os procedimentos só são aplicáveis a empreendimentos aprovados ou construídos antes do novo Plano Diretor, que o terreno ou imóvel a ser doado deve estar na macrozona de estruturação e qualificação urbana, na mesma Subprefeitura ou na Subprefeitura da Sé, que deve apresentar todas as condições para a construção de habitação de interesse social e ser repassado à COHAB-SP mediante aprovação do Conselho Municipal de Habitação (CMH). O cálculo da área de compensação é feito pela Secretaria de Licenciamento (SEL).

No caso em questão, a SEL apresentou um cálculo de 17.173,84 m² de terreno a ser doado, que equivale a área computável acrescida em função do projeto modificativo. A Igreja aceitou, apesar de contestar a conta da prefeitura em pouco mais de 2 mil m² (afirmando se tratar de 15.088,00 m²). Não tivemos acesso à memória de cálculo da secretaria, mas, consultando os dados de IPTU pelo portal Geosampa, acreditamos que a conta seja justamente 50% da somatória das áreas dos imóveis da quadra onde está localizado o templo, remembrados para viabilizar o empreendimento. Quase todos aparecem como sendo de propriedade da Igreja Universal do Reino de Deus.

Segundo informou a COHAB ao CMH na reunião ordinária do dia 22 de setembro, a Igreja apresentou opções de imóveis na Av. Presidente Wilson, na Av. do Estado e outra opção no Brás, que foram sendo descartadas ou por estarem fora do perímetro definido pela lei municipal ou por não alcançarem o montante de área exigido. Chegou-se enfim a uma área de 17.200,00 m², que será desmembrada de um imóvel maior, com acesso pela Rua Ulisses Cruz, entre a Av. Celso Garcia e a Av. Salim Farah Maluf. O terreno está a cerca de 2,5 km do templo, onde, afinal, deveriam ter sido produzidas as habitações de interesse social, nas proximidades da antiga FEBEM, hoje transformada no Parque Estadual do Belém, da ETEC Parque Belém e de outros equipamentos públicos. Há no local um galpão sem uso, que deverá ser demolido. Uma linha de alta tensão passa pela área e deverá ser desviada, evitando perda de potencial construtivo. Além disso, após a demolição do galpão existente, a Igreja deverá realizar estudos que comprovem a inexistência de contaminação residual do solo, e, se for o caso, dar solução para o problema. De acordo com o que informou a Folha de S. Paulo em matéria recente, o preço pago pelos evangélicos para a aquisição do terreno foi de R$ 38 milhões. O imóvel oferecido como compensação passará a compor o patrimônio da COHAB-SP e tanto o recebimento quanto a destinação da área devem ser aprovados pelo CMH. A COHAB estima que a área comporta entre 500 e 700 unidades habitacionais, dependendo do projeto de implantação e edificações, bem como da inclusão de outros usos no empreendimento.

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Terreno na Rua Ulisses Cruz, entre a Av. Celso Garcia e a Av. Salim Farah Mauf, deve ser transferido à prefeitura construir HIS. Foto: Google Earth

O caso parece estar chegando a um “final feliz”. A gestão do prefeito Fernando Haddad teve que lidar com essa violação da legislação urbanística por grandes empreendedores imobiliários, que foi uma prática corrente da gestão anterior e já levou à condenação de ex-funcionários. Tratou-se de uma violação cometida por uma grande empresa, proprietária de uma das maiores redes de comunicação do país, contra a população de baixa renda que poderia ser beneficiada pela produção habitacional na área central. As ZEIS são um instrumento de zoneamento, que coage proprietários a produzir HIS, unidades essas que podem ser comercializadas mediante certos critérios. Como zoneamento, demarcam no território do município quais são as áreas em que a sociedade decidiu priorizar a moradia de famílias de baixa renda. Como toda localização, essas zonas são únicas e não podem ser repetidas, pois são produtos sociais presos ao solo. Acreditamos que o exercício de se calcular a infração e negociar um imóvel que tenha alguma equivalência em termos de oferta de infraestrutura, equipamentos e condições urbanas pode inaugurar uma prática diferente das frequentes anistias, que beneficiam também às elites e desmoralizam os instrumentos e regras para o desenvolvimento urbano.

A doação dessa área ao patrimônio público e a submissão do que será feito ali à decisão de um conselho com participação ampla da sociedade civil e de movimentos populares é um alento e uma expectativa de que a próxima gestão dê continuidade ao processo: que o terreno seja recebido como compensação pela infração, que ali sejam construídas as habitações de interesse social que não foram feitas no empreendimento original e que essas unidades sejam efetivamente ocupadas por famílias pobres e vulneráveis que terão a possibilidade rara na nossa cidade de viverem em uma área central, bem localizada. Esse, sim, um “final feliz”.

* Caio Santo Amore é professor do departamento de tecnologia da FAU USP e membro do Conselho Municipal de Habitação – CMH

Incêndios em favelas: falar sobre o tema é mexer com fogo?

Por Luciana Bedeschi* e Raquel Rolnik**

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Incêndio na Ocupação Douglas Rodrigues – Foto: Benedito Roberto Barbosa

 

No dia 27 de julho, o Portal G1 noticiou que 100 favelas foram incendiadas desde o início de 2016 em São Paulo. Depois dessa matéria, mais dois foram noticiados, um na Favela dos Tubos, no bairro do Limão, e outro em Poá, na região metropolitana da cidade.

Para além das tragédias pessoais e coletivas envolvidas nesses episódios, várias são as perguntas a respeito deles: esses são números crescentes ou esses eventos se tornaram mais visíveis? Onde se localizam estas casas incendiadas? Esses incêndios confirmam a lógica seletiva de sinistros em favelas na mira da especulação imobiliária? Ou são simplesmente acidentes? Ainda: qual é o impacto desses eventos sobre as dinâmicas habitacionais da cidade?

Em relação aos números: 100 favelas incendiadas até julho de 2016 é um número impressionante, mas é muito semelhante às médias históricas.  Uma CPI na Câmara Municipal, realizada em 2012, cujo objetivo era apurar as causas e responsabilidades pela recorrência dos incêndios, apontou que entre 2009 e 2012 foram 1.643 incêndios em favelas da cidade. Em vários anos foram mais de 200 por ano.

O documentário Limpam com Fogo, produzido pelos jornalistas César Vieira, Conrado Ferrato e Rafael Crespo, busca investigar o que está por trás dos incêndios, e o longa deixa a pergunta no ar, porque se de um lado não é possível afirmar que os incêndios sejam causados propositadamente, por outro lado, os jornalistas defendem que: “não se trata de pôr fogo, mas de deixar queimar”, como afirmaram em entrevista à Carta Capital.

Por exemplo, o incêndio no Morro do Piolho, situado no Campo Belo, em 2014, incluído no documentário, revela as divergências entre moradores da favela que reclamavam da precariedade do atendimento de urgência e o Corpo de Bombeiros, que tentou justificar a demora no combate às chamas.

Como vemos, o tema não é novo na cidade, inclusive desde 2009, é regulado por meio da Lei 15.022 que instituiu um Programa de Prevenção aos Incêndios nas Favelas do Município (Previn), de responsabilidade da Defesa Civil e gerido pela Secretaria de Coordenação das Subprefeituras. Trata-se de ações educativas e de organização de brigadas anti-incêndio, em cada um dos assentamentos precários da cidade.

De acordo com o próprio relatório da CPI, em 2012, dois anos após a criação do Previn, o programa estava implantado em apenas 51 favelas, ou 3% do total na capital. Ainda assim, em inquéritos abertos para apurar as responsabilidades locais onde o Previn existia, moradores reclamavam da falta de manutenção dos equipamentos, entre outros problemas com a gestão do programa.

De acordo com a Prefeitura, até julho deste ano, o Previn, coordenado pela Secretaria de Coordenação das Subprefeituras com as parceiras Sabesp, Eletropaulo e Corpo de Bombeiros, contava com 143 zeladores em 50 assentamentos precários. A favela Morro do Piolho ou Sonia Ribeiro, na zona sul, foi uma das primeiras a ter zeladores contratados nesta fase do programa, mas sofreu dois incêndios, um em 2011 e outro em 2014.

Para além destas questões, é óbvio que a precariedade das instalações elétricas, a farta presença de recicláveis – uma importante fonte de renda para moradores -, entre outras características construtivas dessas comunidades, tornam esses locais mais propícios às chamas.  Em tese, isto deveria significar uma atenção maior na prevenção e combate aos incêndios nesses locais. Entretanto, vale para este tema a mesma lógica perversa que predomina no conjunto de questões relacionadas à maioria dos bairros pobres: como são “irregulares”, não são objeto de políticas públicas e, como não são objeto de políticas públicas, são mais vulneráveis de todos os pontos de vista, inclusive, ao fogo.

Em relação à localização destes incêndios e as desconfianças que estas localizações podem gerar em relação a possíveis interesses imobiliários envolvidos, não é possível afirmar que há uma geografia seletiva: nem a CPI de 2012, encerrada sem consenso,  nem as pesquisas que já foram feitas sobre o tema nos permitem afirmar isto.

Entretanto, há outro aspecto relacionado que é muito pouco mencionado: a relação entre os incêndios e as remoções. Inúmeras pessoas estão ameaçadas de serem removidas de suas moradias localizadas em favelas na rota de projetos urbanos como as Operações Urbanas; áreas de expansão de infraestrutura, como a do Monotrilho, novas avenidas, estações de trem ou metrô; ou situadas em áreas incluídas em mapeamentos “de risco”. Esta ameaça e a possibilidade que ela se concretize ou não depende de vários fatores, entre eles a capacidade de resistência dos próprios moradores e a rede de solidariedade que se arma em torno da defesa de seu direito de moradia e a capacidade da prefeitura e governo do Estado de oferecerem alternativas de reassentamento aceitáveis para os moradores, entre muitos outros.

Mas o incêndio remove, às vezes não a favela toda, mas certamente parte dela. Cabe então a pergunta: quantas famílias foram deslocadas em função do fogo? Os tais 100 incêndios em favelas que ocorreram em SP desde o início do ano, envolveram quantos moradores? Quantas casas?

Finalmente, este tema levanta a questão dos atendimentos habitacionais: qual é o destino das famílias atingidas por incêndios? Se em um primeiro momento elas se alojam em casas de parentes, amigos e  nas igrejas ou mesmo em abrigos da prefeitura, como se resolve esta situação transitória? Mais uma vez aparece o tema da necessidade de políticas habitacionais que deem conta da complexidade do tema.

Segundo o Caderno para discussão pública do Plano Municipal de Habitação de São Paulo, de 27.941 pessoas beneficiárias do Programa Auxílio Aluguel, 7.337 são oriundas de remoções decorrentes de “riscos” ou “obras”. Outras 2.797 são oriundas de outros eventos não classificados ou “sem informação”. A remoção de famílias decorrente de incêndios em favelas pode estar diluída entre uma ou outra classificação. Chama atenção, neste aspecto, que, do total de benefícios, mais da metade se origina entre os anos de 2009 e 2012.

O que não se pode afirmar, entretanto, é que todas as famílias atingidas por incêndios, ou pelo menos a maioria delas, tenham tido acesso ao auxílio aluguel ou a outra forma de atendimento habitacional. O Plano Municipal de Habitação propõe um “serviço de moradia” e quer, justamente, atender situações como esta.

De qualquer forma, é necessário se falar cada vez mais sobre este tema: ele expõe a complexidade e a heterogeneidade da questão habitacional na cidade e o enorme desafio para enfrentá-la.

* Luciana Bedeschi é advogada, doutoranda do Programa de Pós-Graduação em Planejamento e Gestão do Território da UFABC e pesquisadora do Observatório das Remoções, do LabCidade, na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP.

** Raquel Rolnik é arquiteta e urbanista e professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP.

Regularização em área de mananciais: a experiência do Alvarenguinha em São Bernardo

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Área de mananciais em São Bernardo do Campo. Foto: Luciana Ferrara

Por Luciana Ferrara*, com a colaboração de Gisele Dias, advogada e diretora do Departamento de Assuntos Fundiários da SEHAB de SBC.

No início deste ano, a imprensa anunciou que a Prefeitura de São Bernardo do Campo daria início ao processo de regularização fundiária do Alvarenguinha, um conjunto de seis loteamentos construídos a partir de 1989 na área de proteção ambiental da bacia da Represa Billings, em São Bernardo do Campo (SBC), e que atualmente conta com aproximadamente 4.700 habitantes, de acordo com a Secretaria Municipal de Habitação (2016).

O processo de regularização do Alvarenguinha não é um acontecimento isolado, pois além de resultar da luta dos moradores, faz parte da trajetória da política para recuperação e proteção dos mananciais, bem como da implementação da política habitacional de SBC. Nesse sentido, a história da comunidade elucida os tempos que marcam o longo desenvolvimento dessas políticas e permite pontuar algumas questões que envolvem a regularização fundiária em área de proteção aos mananciais.

Os seis loteamentos – Novo Horizonte I e II, Parque Ideal I e II, Nova América e Parque dos Químicos – foram construídos de forma irregular, pois não cumpriram as exigências da Lei Federal nº 6.766/79 (de Parcelamento do Solo), nem da Lei Estadual nº 898/75 e da Lei Estadual nº 1.172/76 (de Proteção aos Mananciais), vigentes à época. Estas duas últimas definiram como função prioritária da região de mananciais a produção e o abastecimento de água em âmbito metropolitano.

Esta situação não é exceção em São Bernardo do Campo, onde 52% do território do município estão inseridos em área de proteção de mananciais. Nessa área há 83 loteamentos e 68 favelas que, somados, representam 58% do total de assentamentos precários do município (261), segundo dados de 2010 da Secretaria Municipal de Habitação. Esses números expressam a grande demanda por urbanização e regularização que existe nessa região, hoje de 44.898 unidades habitacionais.

A ocupação dos mananciais da Região Metropolitana de São Paulo por famílias de baixa renda ocorreu, e ainda ocorre, como consequência da urbanização desigual, da ausência de alternativas habitacionais para essa população, combinada ao negócio lucrativo que o loteamento irregular e precário se tornou.

A extensa irregularidade da ocupação do território motivou que o Ministério Público Estadual (MPE) propusesse diversas ações judiciais contra os responsáveis pelos loteamentos, envolvendo também a prefeitura como ré. Isso ocorreu também nos loteamentos do Alvarenguinha.

Após a compra dos lotes, os moradores construíram suas próprias moradias e também buscaram suprir a ausência de infraestruturas, implicando em mais sobretrabalho realizado no tempo livre das famílias. Gradualmente, para responder as demandas dos moradores, a Prefeitura passou a implementar algumas infraestruturas, contudo, sem resolvê-las de forma integral.

Os moradores, por sua vez, reivindicam regularização fundiária e melhorias de urbanização desde o final dos anos 1990 (O relato desse processo pode ser visto em maior detalhe em minha tese de doutorado) . Nesse período, as ações civis passaram a ser debatidas não mais visando o desfazimento dos loteamentos, como acontecia nos anos anteriores, mas buscando uma solução de recuperação ambiental possível, e o Ministério Público começou a propor Termos de Ajustamento de Conduta (TAC), pois não havia instrumento legal que viabilizasse a regularização de assentamentos precários e populares em áreas de mananciais.

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MP que alterava regras para desapropriação perdeu vigência e não virou lei

A Medida Provisória 700/15, que alterava as regras do Decreto Lei 3365/41, que regulamenta o instituto da desapropriação por utilidade pública, deixou de ter qualquer efeito no último dia 17, quando terminou o prazo para sua votação no Congresso sem que esta tenha sido  encaminhada.

O conteúdo da MP foi bastante criticado por movimentos sociais e representantes da academia em Audiência Pública realizada em 12 de abril, por desvirtuar o instituto da desapropriação ao transferir a entes privados o poder de desapropriar, o que abriria brechas para que ocorressem desapropriações que atenderiam exclusivamente ao interesse privado, e por representar uma grave ameaça ao direito à moradia da população moradora de assentamentos informais.

As denúncias de setores da sociedade civil em audiência pública e o encaminhamento de propostas de alteração do Projeto de Lei de Conversão da MP para a Comissão Mista do Congresso, que inclusive chegaram a ser incluídas parcialmente em substitutivo, mas depois retiradas, certamente contribuíram para aprofundar o debate público em torno do tema e, possivelmente, para o decurso de prazo para sua votação, o que resultou na perda da sua eficácia.

Não há, no entanto, motivos para comemorar. Apesar de essa ameaça estar temporariamente neutralizada, no dia da posse de Michel Temer como presidente interino, demonstrando as claras intenções desse governo em atender aos interesses do setor privado e, particularmente, das empreiteiras envolvidas em grandes obras de infraestrutura, foi editada a Medida Provisória 727/16, que cria o Programa de Parcerias de Investimentos – PPI, que tem por objeto os empreendimentos públicos de infraestrutura e outras medidas de desestatização. Segundo nota de repúdio divulgada pelo Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico (IBDU), esta MP contém flagrantes ilegalidades. Continuemos de olho!

Secretários de Barcelona e São Paulo debatem política habitacional. Confira vídeo

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No último dia 20 de abril, o Secretário de Habitação de Barcelona, Josep Maria Montaner, realizou, no auditório da FAUUSP, uma apresentação sobre as políticas de moradia social que estão sendo implementadas na cidade catalã, na gestão da prefeita Ada Colau, liderança da Plataforma de los Afectados por La Hipoteca (PAH), eleita no ano passado pela coalizão “Barcelona en Comú”, que reúne partidos de esquerda surgidos no bojo da crise imobiliário-financeira que levou milhares de pessoas na Espanha a perderem suas casas. O professor da FAU João Whitaker, Secretário Municipal de Habitação de São Paulo, foi o debatedor.

Em sua apresentação, Montaner, que também é arquiteto e historiador, destacou que o programa apresentado por “Barcelona en Comú” na área habitacional propõe se contrapor à política dominante, articulando alianças com bases e comunidades de bairro, a fim de promover um equilíbrio na cidade para que não haja diferenças tão dramáticas entre uma zona e outra. Assim, considera-se a moradia não como mercadoria, mas como espaço vital e direito humano. Os desafios para garantir esse direito são conversados abertamente a cada plenária, a cada tomada de decisão.

O secretário afirmou que não existe uma solução única e apresentou as principais linhas das políticas atualmente em curso em Barcelona, que buscam dar conta dos problemas encontrados.

1. Diante da situação de poucos recursos, o eixo central é tratar dos casos de emergência habitacional. Isso significa oferecer alternativas a quem perdeu a moradia em despejos causados pelo não pagamento de hipoteca e também a quem tem dificuldade de pagar aluguel.

2. Mapear e comprar moradias vazias, por exemplo, as que estão nas mãos de bancos ou da especulação imobiliária. Para isso, contam com normativas, advogados e grupos que negociam junto aos bancos e outros proprietários. O objetivo é utilizar instrumentos contra o mau uso da habitação, com uma normativa especial recém-aprovada.

3. Criar novas unidades habitacionais de aluguel social e utilizar melhor as terras públicas. Para isso, busca-se enfrentar resistências internas à própria Prefeitura para fazer política de locação social, uma vez que o governo tem poucos recursos e precisa recuperá-los para produzir novas unidades. Hoje há poucas unidades de habitação de interesse social em Barcelona, em comparação com outras cidades europeias. A prefeitura tenta também implementar uma política de controle dos aluguéis.

4. A inovação deve ser uma marca, em todos os sentidos, enfrentando as inércias que não permitem efetivar o direito à moradia. Para isso, um novo plano de habitação está sendo elaborado.

No debate, o secretário João Whitaker também ressaltou a importância de que a política habitacional seja diversificada e ofereça um conjunto de opções para atender aos diferentes tipos de demandas. Ele defendeu que a construção de casas não pode ser a única política e que é necessário pensar soluções para o atendimento emergencial. Com relação ao trabalho que está sendo realizado na Prefeitura de São Paulo, ele destacou a elaboração do Plano Municipal de Habitação, que será apresentado em breve, e a montagem de um programa de locação social.

Confira a seguir o vídeo do evento, produzido pelo Video FAU

Precisamos barrar a MP 700!

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Esse vídeo é para quem ainda não sabe o que é a Medida Provisória 700 e por que ela representa grave ameaça ao direito à cidade e à moradia! Essa MP, que altera as regras para desapropriações, deverá ser votada pelo Congresso Nacional até o dia 17 de maio. É hora de nos mobilizar contra a aprovação da MP 700! Compartilhe essa mensagem e pressione seus representantes no Congresso! #NaoMP700

Envie uma mensagem para os membros da comissão que estão votando o projeto de reconversão da MP em lei:http://paneladepressao.nossascidades.org/campaigns/945

Ameaças ao direito à moradia na MP 700

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Arte: Mathews Vichr Lopes

Por Paulo Romeiro*

Em dezembro de 2015, o Governo Federal editou a Medida Provisória 700, que pretende alterar as regras da desapropriação por utilidade pública, que hoje funcionam de acordo com o Decreto Lei 3365/41. A MP tramita em comissão mista do Congresso Nacional, que votará o relatório apresentado pela Deputada Soraya Santos (PMDB-RJ), relatora do processo, e em seguida será submetida ao Congresso Nacional, tendo como prazo máximo de votação o dia 17 de maio.

>>Confira a página da tramitação da MP.

No âmbito dos trabalhos dessa comissão, foi realizada uma audiência pública no dia 12 de abril para debater a MP 700. Na ocasião, debatedores denunciaram que a proposta desvirtua o instituto da desapropriação e entrega as cidades a interesses privados.

Na medida em que passa para entes privados o poder de desapropriar, a MP abre brecha para que ocorram desapropriações que atendam exclusivamente ao interesse privado. Isso poderá ocorrer, por exemplo, por meio da captura, pela empresa privada, da renda gerada pela valorização dos imóveis desapropriados. Além disso, a MP estabelece um regramento para desapropriação de áreas ocupadas por assentamentos informais que representa um retrocesso na proteção do direito à moradia no Brasil e, portanto, uma ameaça ao direito à moradia dos pobres nas cidades.

A MP ainda representa uma ameaça ao direito à moradia por não reconhecer de forma expressa os direitos decorrentes do exercício da posse, bem como por limitar a necessidade de medidas compensatórias apenas aos imóveis sujeitos à regularização fundiária de acordo com critérios definidos pela Lei Federal 11.977/09, conforme veremos.

Previsto desde o ano 2000 entre os direitos sociais do artigo 6º da Constituição Federal, o direito à moradia se estende a todo e qualquer cidadão brasileiro. Esse direito se consolida em 2001 com a promulgação do Estatuto da Cidade, que traz elementos como o direito à terra urbana e à mordia, definindo como uma das diretrizes gerais da política urbana dos municípios a regularização fundiária e a urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda.

A proteção do direito à moradia teve, inclusive, reflexos na elaboração do atual Código Civil brasileiro, promulgado em 2002, que alterou as regras do usucapião para distinguir a posse com fins sociais, estabelecendo regramento diferenciado para os casos de usucapião de imóvel utilizado para fins de moradia (artigo 1240 do Código Civil).

A MP 700 inclui no Decreto Lei 3365/41 o artigo 4-A, que determina, corretamente, que no caso de desapropriação de imóvel ocupado coletivamente o ente expropriante deverá prever, no planejamento da ação de desapropriação, medidas compensatórias. O problema, no entanto, é que o mesmo artigo restringe esse ponto a apenas alguns casos de assentamentos sujeitos à regularização fundiária de interesse social (de acordo com a Lei 11.977/2009), a saber:

  • quando a área estiver ocupada, de forma mansa e pacífica, há, pelo menos, 5 anos;
  • imóveis situados em ZEIS; ou
  • áreas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios declaradas de interesse para implantação de projetos de regularização fundiária de interesse social.

Como medidas compensatórias, a MP 700 define as seguintes possibilidades:

  • realocação de famílias em outra unidade habitacional;
  • indenização de benfeitorias; ou
  • compensação financeira suficiente para assegurar o restabelecimento da família em outro local.

Assim, em grande medida, a proposta da MP dá contornos de legalidade à violação sistemática de direitos constitucionalmente estabelecidos, que vem sendo praticada em processos de desapropriações de áreas ocupadas por população de baixa renda e já foi amplamente denunciada por setores da sociedade civil. Essas práticas foram claramente evidenciadas no decorrer da implantação das obras da Copa e do Plano de Aceleração do Crescimento (PAC), a partir do ano de 2007, de Norte a Sul do Brasil.

As formas de violação descritas demonstram que a desqualificação dos moradores dessas áreas como sujeitos de direitos parte do pressuposto do não reconhecimento de seus direitos decorrentes da posse, o que abre espaço para todo um tratamento opressivo em processos de remoção por parte dos agentes do Estado, levando-os a aceitar condições que não garantem o direito à moradia adequada em outro local e que acabam por desmantelar suas formas de vida e relacionamentos sociais.

O Estatuto da Cidade, ao estabelecer que a regularização fundiária e a urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda devem ser elementos necessários a uma política urbana adequada, reconhece uma das características do nosso processo de urbanização, em que a principal solução habitacional possível de ser adotada pela maioria da população pobre que vive em centros urbanos foi, e continua sendo, a ocupação de assentamentos informais. Isso significa dizer que é responsabilidade do Estado brasileiro a realização de políticas que garantam o exercício pleno do direito à moradia para a população.

A MP 700, no entanto, parece não reconhecer essa condição histórica do nosso processo de urbanização e a responsabilidade do Estado brasileiro na implementação de políticas de regularização fundiária. Além de excluir os moradores de ocupações que não se enquadram no critério estabelecido, não reconhece de forma definitiva os direitos decorrentes do exercício da posse sobre o imóvel, ao prever como uma das possibilidades de compensação a indenização apenas de benfeitorias, mesmo para aqueles que estão em áreas demarcadas como ZEIS ou que ocupam área de forma mansa e pacífica há pelo menos 5 anos e que, portanto, já preenchem os requisitos objetivos para aquisição da propriedade por meio de usucapião.

Importante mencionar que, como resultado da Audiência Pública realizada em 12 de abril, a deputada federal Soraya Santos apresentou, no dia 19, relatório que, apesar de não resolver os problemas do texto original da MP, trazia um avanço com relação à proteção dos direitos dos moradores de imóveis ocupados coletivamente, na medida em que determinava que as medidas compensatórias deveriam ser “efetivadas” antes da imissão na posse pelo expropriante.

No entanto, novo relatório apresentado pela mesma deputada, que seria submetido à votação na Comissão Mista no dia de ontem (26/04), além de não mais trazer esse avanço, coloca que as medidas compensatórias apenas precisam ser “definidas” e não “efetivadas” antes da imissão na posse por parte do expropriante, o que significa um retrocesso em relação ao próprio texto original da MP. Isso porque determina que, para estarem sujeitos às medidas compensatórias, mesmo em imóvel demarcado como ZEIS, ou seja, com manifesto interesse público na regularização fundiária, os ocupantes devem exercer a posse há pelo menos um ano.

Como não determina a necessária inclusão dos moradores desses assentamentos no polo passivo da ação de desapropriação e a necessidade de efetivação das medidas compensatórias antes da imissão na posse pelo expropriante, e como não reconhece expressamente os direitos decorrentes do exercício da posse por qualquer morador de assentamento informal ocupado coletivamente, a MP não traz qualquer garantia de que o processo de realocação de famílias em outra unidade habitacional não viole direitos e signifique verdadeiro retrocesso nas condições de vida de pessoas que estejam nessa situação.

Vale destacar que a Constituição Federal define que tanto a política urbana (art. 182) como a ordem econômica (art. 170) devem ser realizadas com respeito ao princípio da função social da propriedade e da redução das desigualdades sociais.

A Medida Provisória 700/15, por desvirtuar o instituto da desapropriação e não garantir o exercício pleno do direito à moradia aos moradores de assentamentos informais, sujeitos a processos de remoção decorrentes de desapropriações, fere princípios constitucionais estabelecidos e representa grave ameaça de piorar ainda mais as condições de vida de pessoas que já vivem em situação de vulnerabilidade.

Considerando que os processos de desapropriação poderão, se aprovada a MP, ser conduzidos pelo setor privado, fica a seguinte pergunta: se a violação de direitos já ocorre quando o Estado, que é o responsável pela proteção dos direitos de moradores de assentamentos informais, realiza a desapropriação, o que esperar dos processos de desapropriação conduzidos pelo setor privado?

*Paulo Romeiro é mestre em direito urbanístico e ambiental pela PUC-SP, doutorando em direito econômico, financeiro e tributário na Faculdade de Direito da USP, advogado/pesquisador do Instituto Pólis e do LabCidade – FAUUSP.

Reforma emergencial da Comunidade Água Branca é a primeira obra da Operação Urbana

Por Paula Santoro* e Pedro Lima**

Desde os debates que motivaram a revisão da lei da Operação Urbana Consorciada Água Branca, em 2013, é grande a luta dos moradores dos conjuntos habitacionais que compõem a Comunidade Água Branca para que a Prefeitura promova uma reforma emergencial no local. Esta será a primeira obra com recursos da nova Operação, o que destoa de todas as Operações Urbanas anteriores, que privilegiaram outras intervenções, como obras viárias.

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A Comunidade Água Branca no perímetro imediato da OUCAB. Imagem: Pedro Lima, sobre base Google Earth (2015).

Parte desta conquista se deve a uma das novas regras propostas na revisão da Operação Urbana. A nova lei determina que, de todos os recursos arrecadados pela venda de certificados de potencial construtivo adicional (Cepac),22% obrigatoriamente devem ser destinados à habitação de interesse social.

Esse é um avanço importante, considerando que em operações anteriores, e mesmo na primeira fase da OU Água Branca (Lei Municipal 11.774/1995), não havia reserva especial de recursos para moradia popular. Isso ajuda a entender a tendência do instrumento em viabilizar intervenções viárias e obras que valorizam os empreendimentos e deixar as obras de interesse público para etapas posteriores.

Na OUC Água Branca, os recursos arrecadados no primeiro leilão de Cepacs, realizado em março de 2015, mesmo que tenham ficado muito abaixo do esperado, foram suficientes para custear a primeira etapa das reformas.

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Comunidade Água Branca. Imagem: Pedro Lima, sobre base Google Earth (2015).

Não menos importante tem sido o processo participativo na construção e gestão da Operação. O fato de a reforma emergencial na Comunidade Água Branca ser a primeira obra desta nova fase representa uma vitória dos movimentos sociais da região que lutaram pela inclusão da intervenção durante o processo de revisão do instrumento em 2013. E que, posteriormente, incidiram ativamente junto ao Grupo de Gestão da Operação Urbana Água Branca para que fosse dada prioridade a essa obra. Além disso, cobraram da Secretaria Municipal de Habitação a criação de um conselho de Zeis – um dos poucos de que se tem notícia na cidade –, o que ocorreu no final de 2014. Esse espaço também foi palco de disputa por essa reforma. Inclusive, vários debates sobre as necessidades da comunidade e a urgência da intervenção foram documentados por integrantes do conselho.

A Comunidade Água Branca é um dos poucos núcleos habitacionais contidos no perímetro imediato da operação, e o único de baixa renda. Sua composição certamente serve como um histórico das políticas habitacionais paulistanas nas últimas décadas. Originalmente conhecido como Favela da Água Branca – ocupação de áreas residuais alagadiças na várzea do Rio Tietê, datada dos anos 60 –, o assentamento começou a ser urbanizado e reconstruído com casas-embrião na gestão Mario Covas (1983-86), dando origem ao núcleo urbanizado Funaps Mutirão. Em momentos seguintes, optou-se por propostas de conjuntos verticais. A gestão Luiza Erundina (1989-92) construiu ali a primeira experiência de verticalização de favelas da cidade, o conjunto conhecido como Funaps Prédio. E a gestão Paulo Maluf (1993-97) ainda construiu o conjunto Prover Água Branca, com a tipologia padrão do Projeto Cingapura.

 

Conjunto habitacional Prover Água Branca, ou Cingapura. Foto: Paula Santoro (fevereiro de 2015).

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Rua B. À esquerda, Prover Água Branca, e à direita, Funaps Prédio. Foto: Paula Santoro (fevereiro de 2015).

Apesar do objetivo de “desfavelamento“ dessas ações, as margens do Córrego Água Branca, vizinho à comunidade, sempre foram uma área de ocupação irregular persistente e de grande precariedade. Ali ficava a Favela do Sapo, violentamente removida a partir de 2009, na gestão Gilberto Kassab. Mesmo com a construção em etapas, a comunidade hoje entende esses conjuntos como um único lugar,compondo a única Zeis 1 (C008) marcada no perímetro imediato da Operação.

A reforma emergencial é necessária porque os moradores estão expostos a situações de risco à vida e a condições de insalubridade decorrentes de uma diversidade de problemas, muitos relacionados à inconsistência das políticas habitacionais precedentes ou à obras anteriores mal executadas. Há trechos da rede de drenagem entupidos ou subdimensionados, que provocam alagamento e acúmulo de água; telhas faltando ou mal presas, que se soltam; queda do reboco das fachadas; caixas d’água de amianto; quadros de eletricidade com infiltração de água; trechos de via com pavimento incompleto; brinquedos do parque infantil e vestiários da quadra esportiva destruídos, entre outros.

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Situação de risco: telhado do Prover Água Branca sem as telhas, que voaram. Foto: Paula Santoro (fevereiro de 2015).

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Outra situação de risco: condição do reboco na fachada do Funaps Prédio. Foto: Paula Santoro (fevereiro de 2015).

Todas essas condições foram documentadas em um relatório de risco, produzido em diálogo com os moradores, que foi encaminhado ao Grupo de Gestão, discutido no Conselho de Zeis e acompanhado pelo Ministério Público.

A primeira etapa da reforma emergencial foi contratada em dezembro de 2015, mas as obras efetivamente começaram após o Carnaval, com previsão de conclusão em setembro de 2016. Nesta fase, será retirado e refeito o revestimento externo dos prédios, e serão feitas obras de drenagem, rede elétrica e pavimentação, além da troca de telhas. A segunda etapa – que envolve soluções para o fornecimento de gás, troca das caixas d’água, instalação de equipamentos contra incêndio, pintura e reforma da quadra esportiva – ainda não tem custeio garantido pela Operação, pois não foram arrecadados recursos suficientes. Por isso, a previsão é de que sejam necessários recursos orçamentários da Secretaria Municipal de Habitação.

O início das obras deve ser considerado uma vitória da mobilização social e um avanço nos mecanismos de gestão de recursos das Operações Urbanas Consorciadas. Mas a insuficiência de recursos para a segunda fase e os desafios maiores que a comunidade ainda enfrenta – como o isolamento, o acesso precário ao corredor de ônibus e às estações de trem próximas, a falta de áreas comerciais na região, o adensamento excessivo, entre outros – devem manter os movimentos sociais mobilizados para que o tema da habitação continue sendo pauta prioritária nesta Operação Urbana.

*Paula Santoro é arquiteta e urbanista, professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP e uma das coordenadoras do observaSP. É também representante da sociedade civil no Grupo de Gestão da OUCAB.

**Pedro Lima é estudante de graduação do curso de arquitetura e urbanismo da FAUUSP, bolsista de iniciação científica com o projeto “Desafios e perspectivas do instrumento Operação Urbana Consorciada para a produção de habitação de interesse social: uma leitura crítica da OUC Água Branca em São Paulo”, apoiado pela Fapesp, sob orientação da Profa. Dra. Paula Santoro, e integra a equipe do observaSP.

Parceiros da desapropriação: a MP 700 e a invenção da utilidade público-privada

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Ilustração: Mathews Vichr Lopes

Por Júlia Ávila Franzoni* e Thiago A. P. Hoshino** 

Às vésperas do último natal, um presente de grego: a Medida Provisória 700/2015, que, ao alterar as regras sobre desapropriação, fortalece a ação dos agentes de mercado e fragiliza as comunidades desapropriadas. Sob o mote da celeridade e da desburocratização, as inovações jurídicas em curso podem representar um verdadeiro cavalo de troia para a agenda urbana brasileira e para a luta pelo direito à cidade.

Explique-se. Para que a União, os estados, o Distrito Federal ou os municípios desapropriem um imóvel, a “utilidade pública” é uma das motivações exigidas por lei. Enquadram-se aí finalidades como abertura de vias, atendimento a situações de calamidade, realização de obras de infraestrutura, provisão de equipamentos, aproveitamento de recursos naturais, entre outras. Sendo a mais incisiva forma de intervenção estatal na propriedade privada (ao lado do confisco sem prévia indenização, em alguns casos), a desapropriação é estritamente regulada, a fim de prevenir arbitrariedades, excessos e desvios das autoridades públicas (eventualmente alinhadas com interesses particulares) no uso de suas prerrogativas de gestão. Até porque, convenhamos, “utilidade pública” e “interesse público” são conceitos abertos e em permanente disputa, tanto sobre o que é efetivamente útil quanto sobre quem é o seu real público-alvo.

Essa zona de nebulosidade tornou-se ainda mais cinzenta com a edição da MP 700/2015. Assinada pela presidenta Dilma Rousseff e por quatro ministros, esta MP altera o Decreto-Lei 3.365/1941 que, até então, regulava o procedimento da desapropriação. Muitas das mudanças que traz são merecedoras de atenção e cautela, inaugurando quase uma nova modalidade de desapropriação, uma espécie de desapropriação por “utilidade público-privada”.

Mais poderes para os agentes de mercado
Antes de mais nada, deixemos que a exposição de motivos da norma fale por si:

Contratos por desempenho, parcerias público-privadas, propostas de manifestação de interesse, contratações integradas, entre outras, são parte de um arsenal para dotar os gestores de instrumentos que garantam maior celeridade, segurança nas contratações e transferência dos riscos, atendendo desta forma o interesse público, aumentando a competitividade da economia e reduzindo os custos da logística nacional. […] A atualização desse marco legal aos novos modelos de execução de obras, possibilitando a inclusão de concessionários, autorizatários e contratados na condução do processo de desapropriação, vai ao encontro da nova formatação de contratos públicos garantindo maior celeridade e segurança aos processos.

O texto não deixa dúvidas sobre a intenção de ampliar o campo de ação dos agentes dos mercados urbanos de imóveis, de serviços e de construção civil, permitindo que assumam a “condução dos processos de desapropriação” em prol da “competitividade da economia”. Mas, longe de apresentar apenas vantagens, há inúmeros riscos em fortalecer os mecanismos de parceria público-privada na gestão do território.

Não é de hoje que a chamada “fase executória” da desapropriação (que se segue à declaração de utilidade pública ou de interesse social de um imóvel pelo Estado) pode ser assumida por empresas contratadas ou concessionárias. Esta previsão já constava da Lei de Concessões (Lei 8.987/1995), o que não faz dela menos problemática, pois muitos decretos de utilidade pública são excessivamente genéricos, não discriminando o tempo e o modo exatos como cada parcela da área afetada será transferida e, na prática, delegando a administração desses imóveis aos “parceiros privados”, como bem entendam. Ocorre que, ao terceirizar a operacionalização das desapropriações, o Estado também pretende se eximir da gestão dos conflitos fundiários que, não raro, eclodem entre os envolvidos. Vale lembrar, no entanto, que empresas e concessionárias privadas funcionam segundo a lógica da maximização dos lucros e não, necessariamente, da concretização de direitos, o que, nestes casos, enseja, em si, uma contradição.

Com a MP 700/2015 o cenário tende a se agravar. Na desapropriação por zona – aquela que atinge não apenas a área de utilidade pública direta, mas também seu entorno –, passa-se a admitir que “a receita decorrente da revenda ou da utilização imobiliária integre projeto associado por conta e risco do contratado”, no bojo de planos de urbanização, renovação urbana ou reparcelamento do solo (art. 4º, parágrafo único). Ou seja, a valorização dos terrenos lindeiros (que era, até então, parcialmente capturada pelo Estado como forma de custear e ressarcir a infraestrutura implantada) poderá ser livremente explorada pelo privado. E os próprios bens desapropriados poderão ser empregados como “integralização de fundos de investimento ou sociedades de propósito específico” (art. 5º, §4º), figuras das quais se têm valido diversas operações urbanas consorciadas e parcerias público-privadas, com resultados, no mínimo, duvidosos, como a gentrificação. Aprofundar esse tipo de dinâmica perversa é um dos perigos iminentes da nova MP.

A distorção fica evidente, ainda, na nova redação do art. 5º, §6º, II, do Decreto 3365/41, que prevê a alienação para “qualquer interessado” dos imóveis objeto da desapropriação, quando houver posterior “perda objetiva do interesse público”. Ora, esse tipo de mudança de regra, no meio do jogo, era considerado, até hoje, um desvio de finalidade denominado “tredestinação”. Trata-se de atentado aos princípios da publicidade, moralidade e impessoalidade na administração pública. Mas, agora, sendo franqueado pela lei, serão parcos os mecanismos de controle sobre o destino dos terrenos, passíveis de serem relançados no mercado, com uma injusta distribuição dos ônus e benefícios desse processo, e potencial enriquecimento sem legítima causa dos parceiros privados da desapropriação. Mesmo a obrigatoriedade de que tais intervenções constem previamente do Plano Diretor não é garantia suficiente, visto que os planos diretores têm se mostrado, via de regra, pouco detalhados, quando não autoritários em sua confecção.

Na prática, o novo marco legal pode dar margem a ardilosas transferências imobiliárias do patrimônio de qualquer cidadão (proprietário ou posseiro) para as mãos de agentes privados das PPPs ou de outro “qualquer interessado” futuro, por uma intermediação estatal supostamente fundada na supremacia do interesse público. Quando atores de mercado puderem se apropriar, nestes moldes, da terra urbana e de sua mais-valia, toda a sociedade estará patrocinando a especulação, na contramão do que apregoam a Constituição Federal e o Estatuto da Cidade sobre a função social da propriedade urbana.

Menos direitos para as comunidades impactadas
Se exemplos não faltam de captura do “parceiro público” pelos “parceiros privados”, quem dirá de assimetria na relação entre as empresas concessionárias e as comunidades atingidas pela desapropriação.

A MP 700/2015 aumenta este abismo, na medida em que autoriza o ingresso de agentes públicos – e agora, também, privados – sem ordem judicial, inclusive compulsoriamente, nas áreas declaradas de utilidade pública:

Art. 7º Declarada a utilidade pública, ficam as autoridades administrativas do expropriante ou seus representantes autorizados a ingressar nas áreas compreendidas na declaração, inclusive para realizar inspeções e levantamentos de campo, podendo recorrer, em caso de resistência, ao auxílio de força policial.

Quem serão esses “representantes autorizados” de que fala a lei? Particulares dotados de poderes extraordinários e escoltados pela polícia? Terão carta branca para adentrar e inspecionar até o interior das casas numa ocupação? Tais práticas podem promover um reinado de terrorismo de Estado nas comunidades sob desapropriação, absolutamente incompatível com a inviolabilidade do domicílio prevista pela Carta Magna (art. 5o, XI). Tamanha violência tampouco se justifica pelo argumento da “celeridade” do processo, uma vez que o Poder Público já se pode valer da imissão provisória na posse (direito preliminar de adentrar e utilizar o imóvel), tão logo ajuizada a ação expropriatória e depositado o valor estimado do imóvel (art. 15, §1o).

Até a inclusão do art. 4o-A no Decreto-Lei 3.365/41, que visava proteger o direito à moradia em assentamentos de interesse social a serem desapropriados, deixou muito a desejar. Em primeiro lugar, porque restringiu as “medidas compensatórias” aos casos em que “a área esteja ocupada, de forma mansa e pacífica, há, pelo menos, 5 (cinco) anos”, conforme previsto na Lei 11.977/2009 (inciso VII, do art. 47), ou se situe em Zona Especial de Interesse Social (Zeis). Assim, criam-se critérios de seletividade e segregação de situações. Somente as comunidades de posse consolidada ou oficialmente demarcadas serão atendidas?

Ademais, não resta claro quem decidirá entre as opções de medidas compensatórias e quem arcará com elas – a família, o poder público, o “parceiro privado”? As possibilidades vão da realocação à “compensação financeira suficiente para assegurar o restabelecimento da família em outro local”, passando pela “indenização de benfeitorias”. Aqui, igualmente, surgem várias dúvidas:

i. Qual a legitimidade de remover comunidades, quando a diretriz legal é priorizar a regularização fundiária? Qual o momento do reassentamento, quando o termo “prévio” não consta expressamente?

ii. E qual a qualidade desse reassentamento, quando são notórias as críticas aos programas habitacionais existentes e, sobretudo, à precariedade de inserção urbana dos empreendimentos? Vale lembrar que o deslocamento para “outro local” não pode ser entendido como qualquer ponto da cidade, e sim como uma região minimamente equivalente em termos de acesso à infraestrutura, a oportunidades e a serviços, conforme os ditames dos Comentários Gerais 04 e 07 do Conselho de Direitos Humanos da ONU sobre direito à moradia adequada.

iii. Por sua vez, a indenização pelas benfeitorias, tão somente, significa um retrocesso em vista da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça – STJ (que vem reconhecendo o pagamento de percentual da indenização pelo terreno aos possuidores) e das matrizes disponíveis de avaliação de impactos econômicos (como a da agência ONU-Habitat). Além disso, nas hipóteses de posse mansa e pacífica após um período de 5 anos, não caberia aplicar o instituto da usucapião especial urbana para endossar o domínio das comunidades sobre os imóveis, o que repercutiria em pagamento de indenização integral?

Sob outros ângulos, é verdade que a MP 700/2015 parece ter trazido alguns aspectos positivos, como a supressão dos juros compensatórios, que, ao fim e ao cabo das ações judiciais, constituíam um “prêmio” aos proprietários que descumprem a função social. Ocorre que, para os imóveis urbanos, o Estatuto da Cidade (art. 8º, §2º, II) já previa que o valor real da indenização, na desapropriação-sanção, “não computará expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatórios”. Todavia, esta atualização bem-vinda para a pauta da reforma agrária já teve, em janeiro, sua constitucionalidade questionada no STF pelo Partido Solidariedade (PS).

Judicializações à parte, vale lembrar que a medida provisória passa, nesse momento, pelo crivo do poder Legislativo para sua eventual conversão em lei. O texto já recebeu cerca de 70 propostas de emenda, podendo a sociedade civil também apresentar sugestões de modificação, inserção e exclusão. Quanto mais nos aproximamos do prazo-limite para votação (18/03/2016), mais crucial se faz o engajamento popular nesse processo de disputa pelo direito à cidade. Caso contrário, em um contexto macro de empresariamento e mercantilização do urbano, a encomenda da “utilidade público-privada” pode custar mais caro do que qualquer indenização alcançará pagar.

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* Júlia Ávila Franzoni é Doutoranda em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais – UFMG. Professora universitária e pesquisadora do Grupo de Pesquisa INDISCIPLINAR, sediado na Escola de Arquitetura da UFMG.

** Thiago Hoshino é Mestre em Direito do Estado pela Universidade Federal do Paraná. Professor universitário, pesquisador do INCT Observatório das Metrópoles e do Núcleo de Estudos em Direito Administrativo, Urbanístico, Ambiental e do Desenvolvimento (NEDAUD – PPGD/UFPR).