A proposta de alteração da Lei de Zoneamento é incompatível com o Plano Diretor de São Paulo

Por Bianca Tavolari*

Após anunciar que proporia mudanças na Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo, a chamada Lei de Zoneamento, a Prefeitura de São Paulo publicou, no final do ano passado, uma minuta que apresenta “ajustes e normas complementares” à lei em vigor (Lei Municipal no 16.402/16). Além de rever pontos importantes do zoneamento atual, a minuta também altera o Plano Diretor Estratégico de São Paulo (PDE), aprovado em 2014 (Lei Municipal no 16.050/14).

Temos, portanto, uma proposta de lei que altera outras duas leis municipais. Mas o Plano Diretor pode ser modificado por leis posteriores? Se sim, como isso deve ser feito? Essa questão foi tratada pelo Supremo Tribunal Federal (STF), em um julgamento que analisou a relação entre leis posteriores que tratam de conteúdos do plano diretor e o próprio plano.

Em decisão tomada em outubro de 2015, o STF entendeu que alterações podem, sim, ocorrer, desde que essas leis sejam “compatíveis com as diretrizes do plano diretor”. Esta foi a tese vencedora, que tem repercussão geral. As justificativas são as seguintes: (i) o plano diretor é hierarquicamente superior a outras leis, principalmente no que diz respeito a seu conteúdo (espécie de reserva material do PD); (ii) o plano diretor conta com estudos técnicos e requisitos de participação social que não são exigidos em outras leis; (iii) se leis esparsas posteriores pudessem alterar o plano diretor sem mais, o plano se tornaria inócuo (para uma análise mais detalhada sobre este tema, veja argumentação aqui).

Minha proposta aqui é, portanto, comparar a minuta que altera o zoneamento com o texto do plano diretor. A meu ver, existem várias incompatibilidades entre os dois textos. Isso significa que o critério estabelecido pelo STF não está sendo cumprido neste caso.

 

As diretrizes do PDE de 2014

O PDE de 2014 estabeleceu algumas diretrizes. “Diretrizes” são orientações que norteiam todas as regras contidas no plano, bem como toda a política urbana da cidade. Elas expressam decisões fundamentais sobre a concepção de cidade pressuposta no plano. O artigo 6º do PDE lista a maioria delas, mas também é possível encontrar essas regras orientadoras em outros artigos da lei.

As diretrizes do plano diretor vinculam todas as leis posteriores, todos os projetos de intervenção urbana, além de toda a atuação do Executivo e do Legislativo, no que diz respeito a questões urbanas.

O Estatuto da Cidade determina expressamente que todos os mecanismos orçamentários devem incorporar as diretrizes do PD (art. 40, §1º). A lei do PDE de 2014 também prevê, expressamente, que as leis de zoneamento e outras leis urbanísticas devem seguir as diretrizes do plano (art. 3º, II e art. 31). Não é por outra razão que a Constituição Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade definem o plano diretor como “instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana”. É também por isso que o STF decidiu que toda lei, programa ou projeto urbanístico precisa ser compatível com as diretrizes do plano diretor.

Passo agora a listar sete pontos fundamentais da nova minuta de zoneamento que contrariam frontalmente essas diretrizes e orientações.

 

  1. Diminuição dos percentuais de construção de HIS

Incentivar a construção de habitação de interesse social (HIS) é uma das diretrizes do PDE (art.6º, X). A minuta do Zoneamento vai no sentido contrário dessa orientação.

O artigo 4º da minuta regula essa construção em Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis). O novo §4º trata especificamente de Zeis 3, isto é, de áreas com ocorrência de imóveis ociosos, subutilizados, não utilizados, encortiçados ou deteriorados localizados em lugares de centralidade, ou seja, com concentração de infraestrutura e equipamentos urbanos (art. 45, III, do PDE). A nova redação exclui imóveis já edificados anteriormente em Zeis 3 da obrigação de construir HIS.

Na prática, a nova minuta suspende os critérios do Quadro 4 do PDE. Este Quadro prevê a construção de, no mínimo, 60% de HIS 1 (para famílias com faixas de renda de 0 a 3 salários mínimos) em Zeis 3. Isso significa que a minuta propõe que não seja mais necessário construir habitação social para a população mais pobre nessas áreas, tal como prevê o PDE. E, ainda, permite que o imóvel permaneça com o uso que tem atualmente e que reformas possam ser feitas utilizando todo o potencial construtivo para um uso que não seja habitação de interesse social.

O mesmo artigo 4º da minuta muda o percentual de construção de HIS 1 – de 60% para 50% – nas demais áreas demarcadas como Zeis, com exceção apenas da Zeis 5. Estamos falando de uma redução de 10% de habitação de interesse social nas áreas de Zeis de toda a cidade. Há, novamente, alteração do Quadro 4 e descumprimento da diretriz do PDE sobre HIS.

Esses não são “ajustes complementares”, mas violações claras a regras e diretrizes do PDE.

 

  1. Criação de “edifícios-conceito”

A minuta cria a categoria de “edifícios-conceito” (art. 2º). Segundo a própria definição, são edificações que apresentam “novos conceitos na concepção do projeto arquitetônico” e que usam tecnologias para tornar o edifício esteticamente distinguível na paisagem da cidade, com especial menção ao uso de vegetação nas fachadas. A criação da categoria não é exatamente um problema em si. A questão é de duas ordens: os termos excessivamente vagos utilizados em sua definição e os incentivos dados à construção desses edifícios (art. 42 da minuta).

Vamos ao primeiro problema. “Novos conceitos na concepção do projeto arquitetônico” é uma expressão que pode abarcar praticamente qualquer coisa. A minuta não fala, como faz o PDE, em tecnologias específicas para estimular a sustentabilidade. Tanto é que os “edifícios-conceito” são distintos dos “edifícios sustentáveis”. Esses edifícios-conceito não estimulam técnicas novas que envolvam energias renováveis, reúso de água, reciclagem ou outros meios concretos de preservação do meio ambiente. Eles apenas se destacam na paisagem, seja por sua arquitetura ou por trazer fachadas com floreiras ou qualquer outro tipo de vegetação. Quem avaliará o que são “novos conceitos na concepção do projeto arquitetônico”? É “novo” em relação a quê? O fato é que qualquer edifício poderá reivindicar utilizar “novos conceitos”. Mas “novo” não significa, necessariamente, “melhor para a cidade” ou mesmo “nova tecnologia”, ou “mais eficiência”.

O segundo problema diz respeito aos incentivos dados à construção desses edifícios. A categoria é criada para que essas edificações sejam estimuladas, tendo descontos nos valores pagos para construir acima dos coeficientes de aproveitamento. A minuta prevê, portanto, contrapartidas públicas para que existam mais “edifícios-conceito” na cidade. Será que queremos abrir mão de recursos da outorga onerosa do direito de construir em favor de fachadas com flores? Será que a coletividade será beneficiada com esses descontos? Os recursos da outorga vão para o Fundo de Desenvolvimento Urbano (Fundurb) e são direcionados para habitação de interesse social, regularização fundiária, transporte público e implantação de diferentes equipamentos urbanos públicos, conforme definido no artigo 339 do PDE.

Uma das diretrizes do PDE é “a justa distribuição dos benefícios e ônus da urbanização” (art. 6º, I). Está pressuposto aqui que o processo de urbanização traz vantagens para alguns e desvantagens para outros. Essas vantagens e desvantagens não acontecem naturalmente, elas são “distribuídas” entre diferentes grupos e setores sociais. Se há “distribuição”, pode haver “redistribuição” ou mesmo “compensação”. Assim, o PDE determina que critérios de justiça têm que nortear quem ganha e quem perde em cada caso.

Podemos falar em “justa distribuição de benefícios e ônus” quando a proposta é retirar recursos de equipamentos públicos essenciais à população em favor da construção de prédios ajardinados ou com algum destaque estético? Será que podemos falar que este benefício segue critérios de justiça? A minuta prevê vários benefícios ao particular que “inovar” neste sentido. Importante enfatizar, mais uma vez: a “inovação” de que trata a minuta nada tem a ver com o efetivo desenvolvimento de tecnologia ou a implantação de políticas de sustentabilidade.

Além disso, o PDE prevê, expressamente, possibilidades de redução da contrapartida da outorga onerosa para estimular tecnologias sustentáveis (art. 119). Nenhuma das hipóteses é meramente estética. No caso do PDE, trata-se de destinar dinheiro público para estimular práticas privadas que tragam benefícios concretos para a coletividade.  Isso não ocorre na proposta da minuta.

           

  1. Permite lotes sem limites de tamanho para shopping centers

A minuta prevê, em seu artigo 10, uma nova redação para o artigo 42 da Lei de Zoneamento atual, que determina a área máxima de lote no território da zona urbana do município, estabelecendo os valores de 20.000 m2, com frente máxima de 150 metros. A alteração proposta na minuta está nas exceções: shopping centers e comércio com depósito – tais como supermercados e atacadistas, por exemplo – passam a não precisar seguir este limite.

Estabelecer limites para os lotes não é uma mera imposição burocrática. Lotes menores têm como consequência a diminuição das barreiras à mobilidade ativa, incentivando trajetos a pé ou de bicicleta. Também tendem a proporcionar maior sensação de segurança. São, assim, um estímulo à fruição da cidade.

Uma das diretrizes do PDE determina, expressamente, que a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como polos geradores de tráfego, sem a previsão da infraestrutura correspondente, seja evitada (art.6º, XIII, c). A alteração do Zoneamento não é acompanhada de nenhuma exigência de construção de infraestrutura por parte de quem se propuser a instalar shoppings ou comércios com depósito. Não há qualquer contrapartida em troca da autorização de extrapolar o limite do lote. Assim, a minuta estimula exatamente o que as regras e diretrizes do PDE pretendem evitar.

 

  1. Desestimula o adensamento habitacional nos eixos de transformação urbana

Como já comentei, o conjunto de diretrizes do PDE expressa um modelo determinado de cidade. Hoje, as diretrizes do plano apontam para uma cidade que controle a expansão horizontal (art.7º, I), incentivando o crescimento urbano em áreas que já dispõem de infraestrutura e no entorno da rede de transporte coletivo (art.7º, II), de modo a reduzir os deslocamentos entre moradia e emprego (art.7º, III) e as desigualdades socioterritoriais, ampliando o acesso à terra e aos equipamentos urbanos (art.7º, XIII).

Um dos instrumentos utilizados para implementar essas diretrizes é a delimitação de zonas de “eixo de estruturação urbana”. Os “eixos” são as zonas da cidade em que há rede consolidada de transporte de média e alta capacidade. Por essa razão, há incentivo expresso para adensar essas áreas. O princípio é simples e reflete as diretrizes do PDE: mais gente, de todas as classes sociais, morando perto de onde já tem transporte público.

A atual Lei de Zoneamento já modifica a noção de “eixo” do PDE, como indicamos na época de sua aprovação. A minuta consolida a violação ao Plano Diretor, determinando que a cota-parte máxima seja de 30 m2/unidade e não de 20 m2/unidade, como prevê o Quadro 2 do PDE.

O que isso significa? A cota-parte máxima prevista pelo PDE determina que os terrenos situados nos eixos devem comportar um alto número de unidades habitacionais, estimulando, assim, de maneira explícita, o adensamento nessas regiões. Com a cota-parte máxima de 20 m2, no caso de um terreno hipotético de 1000 m2, o empreendedor deve obrigatoriamente construir, pelo menos, 50 unidades habitacionais, o que poderia levar a unidades com área de aproximadamente 80 m2. Com o novo critério, se tomarmos o mesmo terreno hipotético, o número de unidades que o agente imobiliário está obrigado a construir cai de 50 para 33, o que significa menos gente morando justamente nas áreas que concentram mais infraestrutura urbana e que, portanto, deveriam ser mais adensadas.

Mas além de fazer a quantidade de moradores diminuir, a metragem dos apartamentos passa a ser maior – de aproximadamente 120 m2. Apartamentos maiores custam mais. Há, portanto, direcionamento da política de habitação nessas áreas para as classes mais altas, que podem pagar mais caro por unidades maiores. Isso não gera apenas lugares mais valorizados e mais exclusivos. Também estimula que essas áreas sejam menos adensadas, já que haverá unidades habitacionais maiores, em menor quantidade. Assim, a minuta diminui a densidade de unidades onde o PDE prevê justamente o contrário, ou seja, maior adensamento.

A atual Lei de Zoneamento já contraria o PDE na medida em que previa adensamento menor nos eixos pelo prazo de três anos, criando uma espécie de etapa de transição. A minuta, no entanto, consolida a violação ao PDE porque adota essa proposta como critério definitivo, pondo fim à lógica de determinação de eixos prevista no plano.

 

  1. Libera o gabarito das edificações nos miolos de bairro, convidando à verticalização

O PDE estabeleceu limites claros para o gabarito nas Macroáreas de Estruturação e Qualificação Urbanas. O “gabarito” é determinado por um número que indica os limites máximos de altura que as edificações podem ter em determinadas áreas da cidade. A minuta contraria o PDE porque exclui o gabarito máximo, permitindo construções acima de 28 metros e convidando, assim, à verticalização sem restrições nessas regiões.

A lógica adotada na minuta é inversa à que embasa o PDE. Se o PDE determina adensar nos eixos e limitar o gabarito nas demais áreas, a nova proposta de zoneamento prevê menos unidades habitacionais nos eixos e ausência de limitação de gabarito nas demais áreas. O texto da minuta propõe, portanto, adensar onde há menos infraestrutura consolidada e tornar mais exclusivas as áreas de centralidade.

 

  1. Retira os critérios para remembramento de lotes

A Lei de Zoneamento atual determina limites para o remembramento de lotes (art. 15), ou seja, para o procedimento de agrupar dois ou mais lotes contíguos em um só. Já a minuta retira a parte que trata das dimensões mínimas e máximas de lote e não estabelece outros critérios para controlar remembramentos. O PDE determina que a Lei de Zoneamento tem que “apresentar estratégia para controle” do remembramento, “englobando dimensões máximas do lote” (art. 29, II).

Assim, a minuta contraria expressamente o Plano Diretor por não indicar as limitações. Além de contrariar o PDE, a principal consequência da ausência de limites para o remembramento é a possibilidade de criar novos lotes maiores, em todas as áreas da cidade, sem atentar para as especificidades de parcelamento.

 

  1. Suspende os parâmetros urbanísticos em propostas de adesão a OUCs, AIUs e PIUs

            A atual Lei de Zoneamento prevê que suas disposições se apliquem às áreas de operações urbanas consorciadas (OUCs) em curso (art.154). Já a nova minuta propõe suspender a aplicação de várias regras do zoneamento em “propostas de adesão” a OUCs, a áreas de intervenção urbana (AIUs) e a projetos de intervenção urbana (PIUs) em curso (art. 44).

“Propostas de adesão” são o instrumento por meio do qual particulares – empresas ou pessoas físicas – manifestam sua vontade de fazer parte de OUCs, AIUs e PIUs. Na redação da minuta, essas propostas não vão precisar seguir os seguintes parâmetros: (i) cota de solidariedade; (ii) cota ambiental; (iii) cota de garagem; (iv) cota-parte máxima de terreno por unidade; (v) gabaritos de altura máximos; (vi) restrições ao número máximo de vagas de veículos não computáveis; e (vii) as disposições do Código de Obras.

Cria-se, com isso, uma exceção sem precedentes. A minuta propõe carta branca para os particulares que integrarem estes instrumentos, já que eles não vão mais precisar se pautar pela legislação vigente no que diz respeito à construção de habitação social (suspensão da cota de solidariedade), às medidas de sustentabilidade (suspensão da cota ambiental), à limitação de vagas de garagem (suspensão da cota de garagem e das restrições ao número máximo de vagas de veículos não computáveis); aos limites à edificação de uma forma geral (suspensão de gabaritos, cota-parte e Código de Obras).

Além de suspender toda a regulação vigente para estas questões, a nova minuta não traz novos critérios para regular as propostas dos agentes privados em OUCs, AIUs e PIUs. Em outras palavras, as propostas podem não prever a construção de HIS, nem a implementação de medidas de sustentabilidade, podem considerar construir quantas vagas de garagem for mais lucrativo, podem ultrapassar os gabaritos. Ou seja, todos esses parâmetros legais poderão ser simplesmente alterados por propostas privadas.

Essa carta branca viola o Plano Diretor como um todo e as leis urbanísticas de maneira geral.

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Planos diretores levam tempo para serem elaborados. Tempo de construção coletiva com a sociedade, tempo em que conflitos são explicitados e, por vezes, acirrados. Tempo de maturação da sociedade civil, da academia e de setores organizados. A nova minuta da Lei de Zoneamento anula, revoga ou modifica substancialmente elementos centrais do Plano Diretor de São Paulo de 2014. É de se questionar se a cidade precisa de uma nova Lei de Zoneamento quando a atual tem pouco mais de um ano de vigência. Mas, sobretudo, é importante que fique claro: leis posteriores ao Plano Diretor podem apenas complementá-lo, detalhá-lo ou colocar suas diretrizes em prática. Não podem alterar elementos substantivos, principalmente se as mudanças contrariarem as principais diretrizes do plano. A “calibragem” do PDE prometida pelo atual prefeito é simplesmente ilegal. Como afirmou o ministro Dias Toffoli no julgamento sobre esta questão no STF: “Senão destrói o plano diretor. E é o que nós assistimos no Brasil afora. Se nós não assentarmos aqui uma tese de respeito à lei de diretrizes urbanas, nós vamos continuar a permitir que os planos diretores sejam uma ficção”.

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* Bianca Tavolari é advogada. Graduada, mestre e doutoranda em Direito pela Universidade de São Paulo, com a segunda graduação em Filosofia, também pela Universidade de São Paulo. É pesquisadora do Núcleo Direito e Democracia do CEBRAP. Lattes | Academia.edu

Direito de protocolo: instrumento ultrapassado ainda influencia decisões sobre a cidade

Por Luciana Bedeschi* e Paulo Romeiro**

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@Matilhacultural/Instagram

O recente debate em torno da luta por um Parque Augusta público tem como um de seus impedimentos centrais, no campo jurídico, o “direito de protocolo”, como é conhecido o direito do proprietário de determinado imóvel de utilizar no projeto os parâmetros vigentes no momento de abertura do processo de licenciamento da obra, ainda que a lei mude e os parâmetros sejam alterados.

No caso da celeuma envolvendo o Parque Augusta, as construtoras proprietárias do terreno protocolaram em janeiro de 2014 uma nova versão do projeto, utilizando parâmetros previstos no Plano Diretor de 2002. Com a aprovação do PDE de 2014, apenas seis meses depois, a área passou a ser considerada Zona Especial de Proteção Ambiental (ZEPAM), com parâmetros muito mais restritivos que inviabilizariam por completo o projeto das construtoras. Mas como, em tese, as construtoras teriam esse “direito de protocolo”, o imóvel, apesar de sua função de proteção ambiental, poderia ter o projeto aprovado mesmo que, em sua atual configuração, conflita com o Plano Diretor.

É bastante comum que, ao iniciar um processo de debate público em torno da revisão de Plano Diretor ou de uma lei de zoneamento que determinarão novos parâmetros urbanísticos, haja uma corrida dos agentes do mercado imobiliário para o licenciamento de empreendimentos, tendo em vista a perspectiva de mudança dos parâmetros urbanísticos vigentes. O “protocolo” de projetos, que não necessariamente seriam de interesse de implantação naquele momento, serve apenas para garantir o direito de aplicação da lei vigente, fazendo com que os novos parâmetros aprovados não sejam aplicados por algum tempo, o que representa um claro e indesejado anacronismo entre o planejamento e a gestão urbana. Há casos ainda mais graves, em que a própria legislação de zoneamento, mesmo que de forma flagrantemente ilegal, traz dispositivos que permitam aos proprietários a utilização por três anos de parâmetros distintos dos definidos pelo Plano Diretor, como é o caso do artigo 174 da Lei de Zoneamento de São Paulo (Lei Municipal 16.402/16).

A doutrina jurídica e as decisões judiciais em torno do tema analisam a aplicação do direito de protocolo tendo como base a ideia de direito adquirido, que, nesse caso, seria o direito de continuar o processo de licenciamento de uma obra pelas regras da lei vigente quando da entrada do processo de licenciamento no órgão competente pela expedição da licença. Essa interpretação do direito de protocolo, dominante na doutrina e nos tribunais, tendo como único ponto de vista o dos interesses do proprietário, deixa de considerar aspectos relevantes do processo de formulação, execução e acompanhamento das ações de política urbana que, necessariamente, devem estar orientados pelos princípios da função social da propriedade e da cidade e da gestão democrática das cidades no contexto da nova ordem jurídico-urbanística inaugurada pela Constituição Federal e que tem suas diretrizes gerais delineadas pelo Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/01).

Tais interpretações apontam para a possibilidade da aplicação da lei antiga, e revogada, desde que não ocorra, no decorrer do processo de licenciamento, modificação da “essência” do projeto original. Cumpre esclarecer, no entanto, que isso não significa que a municipalidade não possa optar por aplicar a nova lei, devendo, nesses casos, indenizar o proprietário. Mas indenizar o quê?

Apesar de em geral a prática ser a “de sempre”, a “praxe”, é preciso considerar o fato de que o licenciamento urbanístico pós-Constituição de 1988 e Estatuto da Cidade não pode mais ser compreendido “como sempre”, sem considerar as mudanças no regime jurídico urbanístico da política e da propriedade urbana.

É corrente na doutrina jurídica que o licenciamento urbanístico é um ato vinculado, o que significa que o processo de licenciamento deve ser compreendido como uma aplicação lógica de regras que, se atendidas, resultam inexoravelmente na emissão da licença (no caso para edificar). Ou seja, não há qualquer subjetividade envolvida nesse mero ato administrativo. A pergunta que surge é: a concepção de que a licença de construir é um ato vinculado pode conviver com a ideia de uma gestão democrática da cidade que pressupõe a participação popular e o controle social em todas as etapas de implementação da política urbana? Acreditamos que não.

O licenciamento urbanístico, como instrumento integrante da política urbana municipal, deve necessariamente ser conduzido e também compreendido de acordo com o marco jurídico constitucional urbanístico e, por isso, de acordo com as diretrizes gerais da política urbana expressas no artigo 2º do Estatuto da Cidade que, como veremos, apontam para um processo de licenciamento mais aberto, com a participação da população para que possa, de fato, refletir os interesses da coletividade no que diz respeito à garantia do cumprimento da função social da cidade e da propriedade urbana.

Por que o licenciamento urbanístico não pode ser compreendido simplesmente como a aplicação formal das regras de uso e ocupação do solo? O Estatuto da Cidade (art. 2º, VI) determina que o controle do uso do solo deve ser realizado de forma a evitar: a utilização inadequada dos imóveis urbanos; proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes; o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infraestrutura urbana; a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como polos geradores de tráfego, sem a previsão da infraestrutura correspondente; a deterioração das áreas urbanizadas e a poluição e a degradação ambiental.

Até é possível argumentar que a simples aplicação lógica das regras de uso e ocupação do solo dará conta de evitar a utilização inadequada de imóveis urbanos e os usos incompatíveis ou inconvenientes, isso se considerarmos que os parâmetros que podem ser definidos objetivamente no Plano Diretor e na legislação urbanística são capazes de estabelecer regras que prevejam o que seja uma utilização adequada e um uso compatível para que possa ser aplicada de maneira objetiva sem qualquer subjetividade. Apesar de isso ser discutível, partiremos de que esta seja uma premissa verdadeira.

Ainda assim, o mesmo não se pode argumentar para instalação de atividades que sejam polos geradores de tráfego sem a infraestrutura correspondente ou que resultem na deterioração de áreas urbanizadas ou na degradação ambiental uma vez que são fatores dinâmicos que se relacionam com o entorno da cidade e que só pode ser analisado e compreendido em todas suas dimensões no caso concreto, com uma margem interpretativa ao agente público na aplicação da lei, obviamente aberta ao contraditório das partes interessadas.

Não à toa o Estatuto da Cidade prevê que o licenciamento de determinados empreendimentos seja realizado por meio do Estudo de Impacto de Vizinhança, que deve apresentar elementos que vão muito além da demonstração do cumprimento dos índices e parâmetros urbanísticos tais quais: adensamento populacional; equipamentos urbanos e comunitários; valorização imobiliária; geração de tráfego e demanda por transporte público; paisagem urbana e patrimônio natural e cultural. O que esclarece, definitivamente, que o licenciamento urbanístico não se restringe a uma análise do projeto no que diz respeito ao atendimento, ou não, dos índices e parâmetros urbanísticos previstos em lei.

Por outro lado, o licenciamento urbanístico como parte da política urbana municipal, deve ser compreendido como um processo onde a população possa participar e incidir no processo decisório, considerando que a cidade deve ser gerida de forma democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (art. 2º, II, Estatuto da Cidade). O que significa dizer que a participação da população não se encerra no processo de planejamento dos rumos da cidade, mas deve ser permanente abrangendo as demais ações que envolvem a política urbana.

O novo papel do licenciamento urbanístico fica bastante claro na medida em que o Estatuto da Cidade prevê a realização de audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população (art. 2º, XIII, Estatuto da Cidade). Essa previsão não deixa qualquer dúvida sobre a necessidade de o licenciamento urbanístico ser um processo que permita, de fato, a participação da população para um efetivo controle social da aprovação dos projetos com efeitos potencialmente negativos, derrubando a ideia de um licenciamento urbanístico como ato vinculado,  que seria, hermético à participação da população, ou transformaria essa participação em mera formalidade, o que certamente não é a finalidade apontada pelo Estatuto da Cidade.

Pelos argumentos expostos acima é fundamental debater o direito de protocolo, e mais do que isto, é preciso repensar a própria natureza do licenciamento urbanístico para uma interpretação atualizada do direito de protocolo e de sua aplicação, que considere a perspectiva da gestão democrática das cidades, o direito ao planejamento e a própria participação da população no licenciamento urbanístico consagrados no Estatuto da Cidade. Não se trata de passar por cima dos direitos dos proprietários dos imóveis, mas garanti-los de acordo com o novo marco urbanístico constitucional. Nunca é demais lembrar que também a ordem econômica tem entre seus princípios a função social da propriedade e a defesa do meio ambiente (vide o artigo 170, da Constituição Federal).

Um dos elementos que devem ser repensados em relação ao direito de protocolo, que tem relação direta com o caso do Parque Augusta, é sua aplicação em processos que tratem de imóveis com uma função específica como proteção ambiental e patrimônio histórico e cultural. Nestes casos, e, especialmente, em se pensando em negar, por razões fundamentadas a expedição desta licença nos termos propostos pelo direito de protocolo, caberia uma indenização aos proprietários?

Tais considerações não levariam a supor que o valor da indenização ao proprietário, neste caso, deveria ser composto apenas pelos gastos suportados com a elaboração do projeto e o andamento do processo de licenciamento? Uma resposta afirmativa para essas perguntas, apesar de polêmica, nos parece razoável. Afinal, não seriam esses os únicos danos concretos causados pela decisão do município de não expedir a licença de construir?

O Estatuto da Cidade, que consolida as normas de direito urbanístico no Brasil, estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental. Desconsiderar suas determinações na interpretação da natureza do licenciamento urbanístico e, portanto, na aplicação do direito de protocolo, interpretando as normas tendo como elemento condutor apenas o ponto de vista exclusivo dos interesses privados, excluindo interesses coletivos pactuados e consagrados na lei vigente, sobretudo em relação ao zoneamento desejado para a cidade, seria negar a própria existência da aplicação do direito urbanístico no tempo e no espaço em que está posto, o que levaria a pensarmos que o direito realmente só serve para proteger, nesse caso, os interesses privados dos proprietários de terra urbana. Afinal, para que serve o direito urbanístico?

* Luciana Bedeschi é advogada, doutoranda do Programa de Pós-Graduação em Planejamento e Gestão do Território da UFABC e pesquisadora do Observatório das Remoções, do LabCidade, na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP.

 ** Paulo Romeiro é advogado, mestre em Direito Urbanístico e Ambiental pela PUC-SP e doutorando em Direito Econômico, Financeiro e Tributário na Faculdade de Direito da USP. Participou da formulação do programa de regularização fundiária da Prefeitura de São Bernardo do Campo e é membro fundador do Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico. Atualmente é pesquisador do Instituto Pólis e do LabCidade.

 

A hora e a vez do Parque Augusta

Luanda Vannuchi*, Mariana Schiller**, Mathews Vichr Lopes***

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O impasse de décadas envolvendo o Parque Augusta pode estar perto de uma resolução. Usado informalmente como área de lazer desde os anos 60, a área reminiscente de mata atlântica foi reconhecida formalmente como de utilidade pública nos anos 70 e como parque em 2013. No entanto, o terreno permanece de propriedade das construtoras Cyrela e Setin, o que tem impedido sua transformação efetiva em parque, apesar das demandas incessantes da sociedade para que uma das últimas áreas verdes do centro da cidade possa ser usada e gerida por todos.

No dia 22 de agosto ocorrerá mais uma audiência conciliatória entre as construtoras proprietárias do terreno e a Prefeitura, promovida pela 13a Vara da Fazenda Pública. A proposta da Justiça desde a audiência anterior é que o terreno seja transferido para a Prefeitura por meio de um instrumento do Estatuto da Cidade previsto no Plano Diretor Estratégico (PDE) de São Paulo, a Transferência de Potencial Construtivo ou Transferência do Direito de Construir.

Esse instrumento é previsto exatamente para casos como esse, em que existe interesse do poder público em preservar áreas ambientais e implantar parques, entre outras possibilidades de uso de caráter público. Através dele, os proprietários podem doar o terreno para a prefeitura e transferir o potencial construtivo incidente sobre aquela área, para outros terrenos da própria construtora, ou vender a incorporadores que necessitem de potencial adicional de construção para viabilizarem seus projetos em outras partes da cidade.

É uma solução adequada porque respeita o direito dos proprietários e libera a área para cumprir função social, dentro da lei e sem onerar o governo com uma desapropriação milionária.

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A proposta do Ministério Público Estadual apresentada em audiência anterior é a de que o parque seja viabilizado por meio de desapropriação, bancada com R$ 40 milhões, parte dos recursos públicos que foram desviados por Paulo Maluf durante sua gestão municipal (1993-1997), e que agora estão sendo repatriados por bancos europeus, retornando aos cofres municipais de onde nunca deveriam ter saído.

Se por um lado essa pode ser uma alternativa para viabilizar o parque, por outro, o acordo utilizando o instrumento Transferência do Potencial em vez do pagamento de 40 milhões pela desapropriação possibilitaria que a prefeitura utilizasse os recursos repatriados dos desvios de Paulo Maluf integralmente para a construção de novas creches ou outras demandas mais urgentes. Parte dos próprios ativistas que lutam pelo parque defendem a bandeira do “custo zero”, pois acreditam não fazer sentido que os cofres públicos sejam onerados para garantir a compra de uma área cuja natureza já é pública. Na próxima sexta-feira (19), esses ativistas ocuparão as ruas de São Paulo para pressionar as construtoras e a prefeitura para que cheguem ao acordo menos custoso para a cidade.  A concentração do ato será às 18h, na Praça da República, e o cortejo deve seguir  pela ruas do Centro.

Há argumentos contrários a Transferência de Potencial Construtivo considerando que esta não é vantajosa para a cidade porque significaria perda de arrecadação futura para o Fundurb – fundo que recebe os recursos de outorga onerosa, isto é, recursos oriundos da venda de potencial construtivo, que viabiliza melhorias urbanas em toda a cidade. De fato, a construtora que usa o potencial transferido de outro terreno deixa de comprar potencial de outorga onerosa da prefeitura, e, portanto, menos recursos vão para o Fundurb.

Mas, segundo cálculo realizado pela equipe do Observa SP, construtoras pagariam cerca de R$ 14,1 milhões de Outorga Onerosa ao Fundurb se quisessem usar em seu terreno situado na área mais valorizada da cidade e usando o potencial construtivo máximo o equivalente ao que seria gerado com a Transferência de Potencial da área do Parque Augusta. Esta “perda potencial” de receita do Fundurb é muito menor do que os R$ 40 milhões que a Prefeitura gastaria se desapropriar o terreno. Ou seja, a Transferência de Potencial Construtivo é a solução mais rápida e menos custosa para a cidade apresentada até agora.  O cálculo detalhado dessa estimativa pode ser visto aqui.

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É evidente que para as construtoras essa é uma opção menos atraente do que a de realizar o projeto imobiliário de alta rentabilidade que previam para a área ou do que conseguir um valor altíssimo pela desapropriação, muito acima do valor de aquisição do terreno três anos atrás ou do próprio valor venal. No entanto, é a oportunidade de resolver rapidamente um impasse que poderá se prolongar por anos.

É também uma oportunidade para as construtoras de se livrar de uma Ação Civil Pública do Ministério Público Estadual (MPE) de São Paulo, que está exigindo pagamento de multa de R$ 500 mil para cada dia em que o parque esteve irregularmente fechado, o que significa mais de R$ 400 milhões em multas a serem pagas por elas. O MPE exige também que as proprietárias devolvam para a Prefeitura a área do bosque, já que elas não têm dado conta de preservá-la conforme as exigências da escritura.

Além disso, com o PDE de 2014, a área do parque passou a ser Zona Especial de Proteção Ambiental (ZEPAM), o que significa que a necessidade de proteção da área é reconhecida e que o coeficiente de aproveitamento passa a ser de apenas 0,1, o que inviabilizaria o projeto das torres, inconcebível no modelo de cidade proposto pelo PDE.

Infelizmente, as proprietárias contam com o chamado direito de protocolo, que garante ao empreendedor o direito de construir conforme os parâmetros em vigor no momento em que o projeto foi apresentado à prefeitura, ainda no âmbito do antigo PDE, e não segundo aqueles vigentes no momento de aprovação da construção (coeficiente básico 2 e máximo de 4).

Se por um lado as empresas têm essa garantia, por outro já passou da hora das incorporadoras e construtoras, produtoras da cidade, se responsabilizarem social e ambientalmente pelo meio de onde extraem seus lucros.

Cyrela e Setin propagandeiam práticas sustentáveis que preservam o meio ambiente, mas não parecem hesitar em propor um projeto que é inadequado às características da área conforme a legislação vigente e que vai contra a necessária preservação ambiental da vegetação local, o interesse público e o direito coletivo ao parque. Aceitar o acordo de Transferência de Potencial Construtivo seria uma forma das construtoras mostrarem à sociedade que são empresas responsáveis, comprometidas com os interesse público.

A proposta inicial das construtoras de um parque semi-público, em uma fração do terreno e acoplado às torres de um grande empreendimento imobiliário já foi definitivamente rechaçada pela sociedade, que deseja o Parque Augusta 100% verde e 100% público, gerido de maneira coletiva como o bem comum que é.

E essa é apenas a mais urgente das várias questões envolvendo o destino do Parque. Uma vez viabilizado, será necessário discutir sua gestão para desenhar um modelo tão experimental quanto inovador, onde o protagonismo seja cidadão – medida essencial para que esse novo espaço público possa ser mais do que uma propriedade privada da prefeitura. O parque deve continuar sendo esse bem comum constituído através da experimentação e da prática.

Além disso, conquistar este espaço público para a cidade através do instrumento de Transferência de Potencial Construtivo abre precedentes para o surgimento de diversos outros parques que estão em situação jurídica muito menos complexa que esta, ampliando a perspectiva de construção de uma cidade com mais espaços públicos e verdes.

Saiba mais sobre o ato no evento criado por sua organização: Continuar lendo

Para onde vão os recursos do Fundurb?

Por Paula Freire Santoro,* Mathews Vichr Lopes** e Letícia Lindenberg Lemos***

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No último mês de maio, a Prefeitura de São Paulo disponibilizou os dados sobre como estão sendo gastos os recursos do Fundo de Desenvolvimento Urbano (Fundurb). Esse fundo tem como objetivo financiar investimentos na cidade de acordo com o Plano de Metas do Município e com as diretrizes estabelecidas no Plano Diretor Estratégico (PDE). Os dados, disponíveis neste link, mostram o volume e o local de aplicação dos recursos entre os anos 2013 e 2015.

A principal fonte de recursos do Fundurb é a venda de potencial construtivo acima do coeficiente básico, denominada Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC), ou seja, o pagamento pela possibilidade de construir além do coeficiente definido como básico e até seu limite máximo. Na prática, qualquer proprietário pode construir metragem quadrada equivalente a uma vez a área do terreno sem pagar, enquanto que um incorporador paga à Prefeitura para poder construir além do coeficiente básico até o máximo, que varia dependendo da região da cidade onde está inserido.

Essa cobrança tem como premissa o fato de que o desenvolvimento urbano valoriza a terra e que essa valorização deveria ser revertida também para o interesse comum, além de promover uma redistribuição dos recursos no município. Com isso, a Prefeitura não somente ampliaria a quantidade de recursos para investir na cidade, mas permitiria também uma melhor distribuição espacial dos investimentos em infraestrutura. Isso está demonstrado nos mapas que abrem esse post, nos quais podemos verificar os volumes e locais de arrecadação da outorga onerosa no ano de 2013 e a aplicação desses recursos em 2014.

Desde o início da sua criação, em 2002, o Fundurb arrecadou pouco, algo correspondente a cerca de 0,5% do orçamento municipal, em média. No entanto, de 2005 a 2013, do total de recursos investidos pela Prefeitura na cidade, entre 4% e 12% foram provenientes do fundo, segundo dados da Prefeitura, como pode ser visto no Gráfico 1 a seguir. Considerando que a principal fonte de arrecadação do Fundurb depende da dinâmica imobiliária, o valor não é nada desprezível.

Gráfico 1 – Percentual de gastos do Fundurb em relação ao total de investimentos de São Paulo, 2005-2013.

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Fonte: Demonstração das variações patrimoniais 2005-2013, Boletins da Receita 2005-20013 (Execução Orçamentária) – SF. Elaboração: Deinfo/SMDU.

Além da dependência em relação à dinâmica imobiliária, a arrecadação desse fundo também é impactada pelo Cadastro de Valor dos Terrenos, pois essa é a referência utilizada para calcular o valor a ser pago na compra de potencial construtivo. Até a aprovação do Plano Diretor Estratégico (PDE), em 2014, quando esse cadastro foi criado, o valor de referência para o cálculo era o valor venal do imóvel, utilizado para a cobrança do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), geralmente baixo e desatualizado. Houve então uma atualização desses valores, para que ficassem mais próximos dos valores de mercado, o que criou uma expectativa de que os recursos arrecadados pelo Fundurb aumentassem.

–> Saiba mais sobre o Cadastro de Valor do Terreno.

No entanto, não houve o aumento esperado: o valor arrecadado em 2015 por meio da OODC, cerca de R$ 250 milhões, foi quase 20% menor do que os mais de R$ 300 milhões arrecadados em 2013.

Uma explicação possível para esta queda na arrecadação é que o próprio mercado imobiliário já estivesse desaquecendo em 2015, processo que ficou mais evidente no início de 2016. Outra possibilidade é que tenha ocorrido uma competição com a transferência de potencial construtivo, ou seja, que a compra e venda de potencial construtivo entre entes privados tenha impactado negativamente a arrecadação pública proveniente da OODC, pois esse valor não é revertido para o Fundurb.

Para minimizar esse possível impacto, a Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo, conhecida também como Lei de Zoneamento, aprovada em fevereiro deste ano, complementou o Plano Diretor, limitando o uso da transferência de potencial a 5% dos recursos obtidos com outorga onerosa nos 12 meses anteriores ao pedido da transferência. Ou seja, a partir desse limite, a compra de potencial construtivo poderá ser realizada somente por meio de pagamento da OODC, aumentando a possibilidade de arrecadação desse fundo.

Até esta recente abertura dos dados, o controle social sobre a arrecadação e os gastos do Fundurb só era possível através de uma solicitação via Lei de Acesso à Informação, que entrou em vigor somente em 2011. O PDE de 2002 já previa alguma participação social no controle do fundo, pois estabelecia que ele fosse gerido por um conselho, mas não definiu critérios para sua composição. A regulamentação, realizada posteriormente através de um decreto, incluiu oito secretários municipais, representantes do poder público, mas somente dois representantes da sociedade civil, membros do Conselho Municipal de Política Urbana (CMPU).

A partir da revisão do PDE em 2014, esse conselho torna-se paritário entre o poder público e a sociedade civil, que passa a eleger seus representantes entre os membros de outros quatro conselhos. Em 2015, então, são eleitos os representantes para o conselho do Fundurb.

O Estatuto da Cidade, de 2001, já previa certo regramento para a destinação dos recursos desse fundo, que a partir de 2015 passa a ter um controle social mais efetivo. Além disso, a revisão do PDE em 2014 delimitou prioridades para a aplicação de uma parte significativa dos recursos, como a destinação de no mínimo 30% para aquisição de terrenos destinados à produção de Habitação de Interesse Social (HIS), em praticamente toda a mancha urbana e preferencialmente em terrenos demarcados como Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis) do tipo 3 (localizadas principalmente em áreas centrais, têm como objetivo aproveitar imóveis não utilizados ou subutilizados para construção de habitação de interesse social). Ainda, outros 30% devem ser destinados à implantação de sistemas de transporte público coletivo, cicloviário e de circulação de pedestres.

Os dados abertos sobre os gastos de 2013 a 2015 mostram que o PDE de fato influenciou a aplicação dos recursos, especialmente para mobilidade urbana (Veja no mapa interativo a seguir). Em 2013 e 2014, antes da aprovação do PDE, portanto, o percentual de recursos para habitação foi de 34% e 24% do total, respectivamente, e, para mobilidade urbana, se restringiu a 23% em 2013 e a somente 10% em 2014. Em 2015, porém, verifica-se que as proporções mínimas de 30% para cada uma dessas áreas foi respeitada.

Cinco secretarias municipais receberam recursos do Fundurb em 2015. Os recursos destinados à habitação somaram quase 40% e foram direcionados para a Sehab (Secretaria Municipal de Habitação). O montante destinado para mobilidade urbana correspondeu a 36% do total e foi dividido entre duas secretarias: a SIURB (Secretaria Municipal de Infraestrutura Urbana e Obras) e a SMSP (Secretaria Municipal de Coordenação das Subprefeituras). A maior parte do que foi destinado para essas secretarias foi aplicada em obras relacionadas aos modos coletivos ou ativos, conforme previsto pelo PDE, incluindo construções de corredores de ônibus, melhorias de calçadas ou vielas e construção de passarelas e ciclovias. É preciso que se diga que a ampliação do percentual de recursos gastos com habitação de interesse social e mobilidade urbana coletiva e ativa foi uma demanda da sociedade civil, que participou ativamente da elaboração do Plano Diretor e, portanto, é uma vitória dos grupos que se envolveram nesse debate.

 

Quando comparados à Lei Orçamentária Anual (LOA) do município de 2013 a 2015, os dados abertos também mostram que os recursos do Fundo representaram um incremento orçamentário relevante para algumas secretarias. Para a Secretaria Municipal de Cultura (SMC), por exemplo, significaram 7% de aumento; para a SIURB, 6%, e para a SMSP, 10%. Para os investimentos municipais em habitação, o Fundurb colaborou com 16,3% no período, com valor de cerca de R$ 113 milhões, conforme demonstra o Gráfico 2 abaixo.

Gráfico 2 – Orçamento municipal da habitação* – Detalhamentos dos investimentos municipais, 2015.

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* Considerando os gastos com auxílio aluguel que integram as despesas correntes de custeio. Fonte: Plano Municipal de Habitação de São Paulo – Caderno para discussão pública, Sehab, junho de 2016.

Apesar do respeito à proporção estabelecida pelo PDE, o processo de aplicação dos recursos ainda precisa ser melhorado. A destinação de alguns recursos para obras de HIS, por exemplo, foi questionada por representantes dos movimentos de moradia, por não ter sido referendada no Conselho Municipal de Habitação. No campo da mobilidade urbana, parte significativa dos recursos foi destinada para melhoria de calçadas, mas sem que fosse apresentado projeto das intervenções previstas. E, ainda, os projetos são enviados para os conselheiros com pouca antecedência, dificultando que seja feita uma boa análise ou mesmo que sejam elaboradas propostas alternativas.

Além disso, em 2014 houve obras pagas pelo Fundurb dentro da Operação Urbana Consorciada Água Branca (OUCAB), como uma parte do corredor Inajar de Souza. Por um lado, é contraditório utilizar dinheiro de um fundo destinado à totalidade do território municipal para um investimento dentro de um perímetro delimitado por uma operação urbana, que possui arrecadação própria e cujos recursos não podem ser compartilhados com o restante da cidade, pois devem ser obrigatoriamente investidos na área da operação. Por outro, por serem implementadas em apenas um pedaço do território, as Operações Urbanas por vezes preveem obras em somente parte de uma avenida, deixando o resto para ser financiado por outras fontes, em um processo esquizofrênico..

Ainda que fique evidente que é necessário fazer alguns ajustes na utilização do Fundurb, parece que há avanços em curso que passam pela transparência da gestão, pela ampliação das possibilidades de debate público e da participação da sociedade civil. Em tempos de debate sobre corrupção, são estas iniciativas que permitem o monitoramento da gestão não apenas por especialistas, mas também por cidadãos. Não se pode esquecer que, nos anos 1990, a valorização da terra nem era recuperada e, nos anos 2000, houve uma série de eventos de corrupção na cobrança da Outorga Onerosa, com desvio de muito recurso. A manutenção e o aprimoramento dos sistemas de monitoramento da política certamente devem continuar.

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*Paula Freire Santoro é arquiteta e urbanista, professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP (FAUUSP) e uma das coordenadoras do observaSP.

** Mathews Vichr Lopes é estudante de graduação da FAUUSP, bolsista FAPESP, e integra a equipe do observaSP.

*** Letícia Lindenberg Lemos é arquiteta urbanista e mestranda na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP. Tem especialização em mobilidade não motorizada pela UNITAR e faz parte da equipe do observaSP.

Plano Municipal de Habitação é aberto à discussão pública

Capa PMH 2016-06-29

Por Paula Santoro*

Foi lançado nesta quinta-feira, na sede da Prefeitura, o caderno com a proposta de Plano Municipal de Habitação (PMH) para São Paulo. Não se trata ainda de um projeto de lei. Este é um documento que servirá como subsídio para a discussão pública da pauta, com vistas a encaminhar um projeto de lei para os vereadores depois do período eleitoral.

Clique aqui para ler o caderno para discussão pública do Plano Municipal de Habitação de São Paulo.

Este passo é importante porque a cidade possui um quadro de precariedade habitacional muito diverso, complexo, numeroso e crescente. E também porque São Paulo não possui um plano aprovado em lei, com compromissos e metas assumidas, que tenha sido discutido publicamente e que possa ser cobrado por todos.

Vale lembrar que em 2009 a Secretaria de Habitação publicou um Plano Municipal de Habitação que, no ano seguinte, já merecia revisão, pois novos dados censitários haviam sido divulgados pelo IBGE (Censo 2010). Além disso, o Plano Diretor Estratégico aprovado em 2014 prevê que esta revisão deve ser feita através de um processo participativo (Lei 16.050/14, art. 293, I).

O documento agora disponibilizado pela Prefeitura já mostra novidades, indo além da apresentação de dados quantitativos, oferecendo uma melhor leitura da diversidade das condições de precariedade habitacional e diferenciando frentes de ação em relação aos desafios a serem enfrentados. Por exemplo, para casos que demandam ações simples, sem remoção, que precisam apenas de regularização da terra e da moradia, ou que necessitam de ações de regulação do mercado de aluguéis.

Mas onde este PMH é mais inovador é em relação às propostas. Primeiro porque supera a política habitacional “única”, baseada na propriedade privada, com oferta de imóveis novos, em grande parte subsidiados e parcialmente financiados, através do Programa Minha Casa Minha Vida, e mostra que existem soluções para além deste modelo.

Assim, o Plano inclui os programas de Locação Social e, para viabilizá-los, propõe uma estratégia territorial que envolve instrumentos clássicos como a desapropriação amigável total ou parcial (apenas de pavimentos superiores de uma edificação), mas também instrumentos urbanísticos como os que pressionam proprietários de imóveis vazios ou subutilizados para que deem um uso ao seu imóvel, ofertando a possibilidade de destiná-lo ao Programa, de modo que cumpra com sua função social.

O Plano também propõe a construção do Serviço de Moradia Social, que promoverá solução habitacional emergencial e transitória (de forma articulada com a oferta de solução habitacional definitiva), incluindo a possibilidade de a Prefeitura alugar imóveis e fazer reformas pequenas para receber a população que necessita de atendimento de emergência – além da Provisão de Moradia para Aquisição.

Ainda, dentre tantas outras propostas, o PMH traz novas formas de gestão democrática – propondo como seria a relação entre os diversos conselhos municipais, os conselhos de ZEIS, e fóruns democráticos, por exemplo –, sugere articulações entre os programas públicos no território e procura articular-se mais diretamente com o orçamento público, com metas temporais. Sem dúvida, é importante conhecer e debater estas novas propostas.

* Paula Santoro é arquiteta e urbanista, professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP (FAUUSP) e uma das coordenadoras do observaSP. É também representante da sociedade civil no Grupo de Gestão da OUCAB.

Bicicleta faz bem ao comércio?

BikeCom

Por Flavio Soares* e Letícia Lemos**

O uso da bicicleta como meio de transporte urbano entrou com força na arena de disputas de políticas públicas em São Paulo nos últimos anos. A decisão da Prefeitura de incentivar o modal, impulsionada pelas mobilizações de cicloativistas, resultou na instalação de infraestrutura cicloviária permanente pela cidade, somando cerca de 360 km até o final de 2015.

O modelo implementado de forma predominante nos últimos anos foi o de faixas pintadas nas vias, em locais antes dedicados ao estacionamento de automóveis. Tal escolha gerou grande debate sobre o impacto que traria para estabelecimentos comerciais situados ao longo das ruas que receberam ciclofaixas ou ciclovias.

A mídia deu bastante voz a um grupo de comerciantes que se manifestou contrariamente às mudanças, em especial nos primeiros meses. Eles acreditavam, e outros ainda acreditam, que a troca do espaço de estacionamento para carros por faixas para circulação de bicicletas seja, a priori, ruim para o comércio. Para embasar sua argumentação, alguns publicaram vídeos exibindo trechos isolados de ciclofaixas sem utilização.

Ainda que seja compreensível que haja insegurança em relação a qualquer mudança no status quo, há algo que deve ser debatido: implementar infraestrutura para circulação de bicicleta é bom ou ruim para o comércio? Ou, ainda, e talvez mais relevante, incentivar que haja mais bicicletas nas ruas pode ser bom para o comércio?

O primeiro passo na tentativa de responder essas perguntas é debater quem é o consumidor em potencial e como ele acessa o estabelecimento. Ao se considerar que a mudança de uso do espaço viário é negativa para o comércio, parte-se do pressuposto de que quem consome usa carro. Assim, supõe-se que, para vender mais, seja essencial garantir a oferta de estacionamento para quem chega de carro.

A série histórica da pesquisa Origem/Destino do Metrô mostra que as viagens com automóveis em São Paulo se restringem a menos de 30% das totais. Além disso, as viagens com esses modos cresceram pouco no último decênio da pesquisa, entre 1997 e 2007, pouco menos do que 8%, comparativamente às viagens com bicicleta, que tiveram crescimento de quase 90% (anterior, aliás, à implantação em questão). Embora essa diferença não seja conclusiva como indicação de uma mudança de preferência de modal, o dado é notável e deve ser considerado.

Portanto, é necessário ter em conta que as pessoas não chegam ao comércio apenas de carro. Elas também chegam a pé, de metrô e de ônibus. E, ainda, em bicicleta. Isso foi mostrado por uma pesquisa realizada pela Ciclocidade (Associação dos Ciclistas Urbanos de São Paulo) em 2015, “Perfil de quem usa a bicicleta na cidade de São Paulo”, cujo relatório completo será publicado neste início de ano.

Segundo o levantamento, cerca de um terço (29%) dos ciclistas entrevistados usa a bicicleta para ir ao comércio, com proporção maior entre ciclistas mulheres (42%). Nos bairros centrais a incidência também é maior: 43% dos entrevistados afirmam usar a magrela para chegar às lojas, contra 22% em bairros de outras regiões. Em relação à frequência, 70% acessam o comércio uma ou duas vezes por semana e 30% acima de três vezes por semana.

Outra questão importante trazida por essa pesquisa é a alta ocorrência de novos ciclistas nas ruas. Quase 40% dos entrevistados afirmaram ter adotado a bicicleta para se deslocar na cidade há menos de um ano. Não podemos concluir, a partir desses dados, que há em vista um novo padrão de mobilidade da população, mas eles parecem condizentes com a mudança de visão das novas gerações sobre mobilidade urbana, indicada por algumas pesquisas recentes.

Nos Estados Unidos, por exemplo, país notório pela adoção de políticas de mobilidade pró-automóvel, os jovens dirigem menos e usam transporte coletivo ou modos ativos (“não motorizados”) com maior frequência do que as gerações anteriores, além de não perceberem a posse de um carro como status. No Brasil, alguns estudos demonstram uma tendência similar.

O segundo passo em busca de respostas para as questões que propusemos é analisar dados que mostrem como é a relação entre o comércio e o uso da bicicleta. Como há poucos estudos ou informações específicas sobre o tema no Brasil, ou mesmo na América Latina, vale a pena conhecer experiências estrangeiras.

As associações norte-americanas People for Bike e Alliance for Biking & Walking elaboraram um documento chamado Protected Bike Lanes Mean Business [Ciclovias protegidas significam negócios, em tradução livre], que traz um apanhado de conclusões de diversos estudos. Segundo o texto, há um novo consenso entre os analistas de varejo: “carros não gastam dinheiro – pessoas, sim”.

Uma das pesquisas citadas no documento, desenvolvida em São Francisco, nos Estados Unidos, corrobora com essa ideia. Realizada junto ao comércio de uma rua onde houve redução de faixas para automóveis, ampliação das calçadas e implementação de ciclofaixa, mostra que cerca de 66% dos comerciantes apontaram que houve um impacto positivo nas vendas, enquanto pouco menos de 4% indicaram piora.

Outra pesquisa realizada nos Estados Unidos, agora em Portland, mostrou que os ciclistas gastam por mês, em média, 14% a mais do que pessoas que acessaram o comércio a pé, 24% a mais do que as que foram de carro e 30% a mais do que aquelas que o acessaram por transporte coletivo. Outros estudos em cidades europeias mostraram resultados que confirmam os dados de Portland, indicando que, relativamente a consumidores que acessaram o comércio com outros modos, ciclistas gastam menos em cada visita a uma loja, mas vão com maior frequência a elas, resultando em um padrão de gasto maior ao final de um período.

Soma-se a isso o tempo necessário para uma sociedade incorporar qualquer mudança. São Paulo, historicamente, adotou políticas de mobilidade que priorizam o automóvel. O resultado disso é percebido pelos paulistanos no cotidiano, uma cidade que traduz em diversos aspectos a lógica do carro, promovendo um modo de vida individualista, com espaços de circulação hostis para pedestres e ciclistas, e, ainda, com centenas de quilômetros de congestionamento.

Mudar os padrões de mobilidade não é fácil, tampouco rápido, mas alguns sinais dessa mudança já podem ser percebidos.

Um bom exemplo é a ciclofaixa da Rua Artur de Azevedo, em Pinheiros, inaugurada há pouco mais de um ano. Essa via teve uma faixa de estacionamento transformada em faixa para circulação de bicicletas no segundo semestre de 2014. A resistência de algumas pessoas foi grande e teve bastante visibilidade nos meios de comunicação.

Não tão conhecida, talvez, seja a atuação ativa e afirmativa de comerciantes que viram o aumento de pessoas circulando em baixa velocidade em frente às suas portas como algo positivo, uma oportunidade para atrair novos clientes, com um novo perfil. Assim, muitos adaptaram seus estabelecimentos, inclusive instalando paraciclos. Isso ocorreu também em diversos outros locais da cidade.

Apesar de a ciclofaixa da Artur de Azevedo ainda apresentar falhas como falta de conectividade ou problemas no pavimento, atualmente o fluxo de bicicletas nessa via é notável.

Acreditando na relação positiva entre o comércio e a promoção do uso de bicicleta na cidade (inclusive através da implementação de infraestrutura cicloviária), a Ciclocidade lançou, no final de outubro de 2015, a campanhaBicicleta faz bem ao Comércio. Para isso, a associação realizou um levantamento prévio de boas práticas e dados sobre essa relação, e montou algumas ações para promover a ideia.

Adesivo

Adesivo elaborado pela Ciclocidade

Uma série de vídeos foi produzida (ver a seguir) com alguns estabelecimentos, mostrando depoimentos favoráveis à implementação de ciclofaixas e ciclovias pela Prefeitura. Além disso, foi elaborado um guia para comerciantes interessados, “Manual Bicicleta e Comércio”, e um adesivo para que estes sinalizem sua receptividade aos usuários de bicicleta. A última ação a ser desenvolvida é uma ferramenta colaborativa para que clientes ciclistas avaliem os estabelecimentos “amigos da bicicleta”, com objetivo de estimular os comerciantes a analisar suas ações e buscar implementar as que melhor funcionam.

Esse continua sendo um tema que gera muita polêmica, mas as experiências estrangeiras indicam que as mudanças que estão em curso em São Paulo devem impactar positivamente o futuro da cidade, incluindo a dinâmica do comércio. Além disso, o breve levantamento realizado pela Ciclocidade mostra que há abertura por parte dos comerciantes e que muitos já estão se beneficiando dessa política. Afinal, quem compra são pessoas, independentemente do modo que estejam usando para se deslocar na cidade.

*Flavio Soares é jornalista, hacker e ativista de mídias open source. Formado pela PUC-SP e pós graduado em gestão de sustentabilidade pela FGV-SP, é coordenador de comunicação da Ciclocidade – Associação de Ciclistas Urbanos de São Paulo.

** Letícia Lemos é arquiteta e urbanista, mestranda na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP, e compõe a equipe do observaSP. Tem especialização em mobilidade não motorizada pela UNITAR.