Governo do Estado especula com patrimônio imobiliário público

Por Pedro Mendonça* Raquel Rolnik**

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Mapa mostra concentração de imóveis na Operação Urbana Água Espraiada. Veja lista distribuição por toda cidade aqui. Crédito: Pedro Mendonça/LabCidade

Na última quinta-feira (24), o governo do estado de São Paulo abriu uma concorrência para contratar serviços de estruturação, administração, custódia e operação de um Fundo de Investimento Imobiliário (FII) composto por 267 imóveis públicos estaduais. Essa ação dá prosseguimento a um esforço empreendido pela gestão Alckmin para constituir instrumentos de garantia para os parceiros privados em  contratos de parcerias público-privadas (PPPs) estaduais, utilizando, para isso, os recursos resultantes da venda dos imóveis. Essa decisão, como veremos adiante, limita a capacidade de planejamento do poder público, além de causar remoções diretas e indiretas, o que põe em xeque sua capacidade de atender o interesse comum.

A ideia de usar o patrimônio imobiliário para constituir garantias às empresas privadas nas PPPs está presente desde a regulamentação desse instrumento. Em 2004, quando foram regulamentadas no estado, a lei apresentava uma primeira lista de imóveis públicos que podiam ser leiloados para gerar recursos para a Companhia Paulista de Parcerias (CPP), juntamente com ações da Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo (Sabesp) e recebíveis de concessões rodoviárias.

A função da CPP é garantir o pagamento aos parceiros privados caso a forma primária de remunerá-los não atinja a expectativa de lucro pactuada em contrato. No caso da Linha 4-Amarela do Metrô, por exemplo, o fundo pode ser acionado caso a tarifa paga pelos passageiros não garanta o lucro esperado ao consórcio ViaQuatro. Outro exemplo é a PPP Habitacional. Neste caso, a CPP garante o pagamento, mesmo que haja inadimplência na compra ou nos serviços condominiais.

Ao longo dos anos, as listas de imóveis para leilões destinados à CPP se tornaram mais frequentes. No entanto, várias ofertas foram frustradas pela ausência de compradores. Uma das principais razões disso foi justamente a presença de moradores ou ocupações comerciais nas propriedades oferecidas. Isso ocorreu por exemplo nas tentativas de leilão de 60 imóveis do Departamento de Estradas de Rodagem (DER), no entorno da Avenida Roberto Marinho, e na Ocupação Ouvidor 63, no centro. O Fundo de Investimento Imobiliário de São Paulo é uma nova tentativa de garantir o pagamento aos entes privados mobilizando terrenos públicos. Mas, desta vez, em lugar de leiloá-los para integralizar recursos, uma nova engenharia financeira entra em marcha.

Os fundos imobiliários já existem no Brasil desde 1993. Por meio deles  os investidores adquirem uma cota do imóvel, assegurando participação nos rendimentos obtidos, seja por meio de aluguel ou de venda, sem necessariamente se tornar proprietários de toda a edificação ou mesmo de parte dela. Ou seja, o cotista do fundo é como o acionista de uma grande empresa. Quem compra uma cota de um fundo procura as facilidades dessa operação, como a isenção de Imposto Sobre Transmissão de Bens Imóveis (ITBI) e de Imposto de Renda (IR) e a não necessidade de registro em cartório, e aposta na expectativa de rentabilidade, o que torna a prática essencialmente especulativa.

Para o governo do estado, essa operação antecipa recursos, mesmo que o imóvel não seja vendido, decisão que será tomada pela administradora do fundo e não mais pelo próprio Estado.

Mas é importante enfatizar que o fundo imobiliário não resolve o destino das pessoas que vivem nos imóveis ocupados e pode, pelo contrário, pressionar sua remoção. Novos imóveis com menos de 5 mil metros quadrados podem ser integrados, sem sequer passar por autorização do Legislativo, desde dezembro de 2016. No portfólio de imóveis da capital, pelo menos 42 áreas têm algum tipo de ocupação.

Por outro lado, vários imóveis que se encontram hoje vazios poderiam ser eventualmente de interesse das prefeituras. Esperava-se então que, ao menos, houvesse algum estudo ou consulta ativa às administrações municipais envolvidas para identificar demandas antes de cogitar sua  venda, o que não ocorreu.

Os terrenos públicos do FII deverão ser vendidos ou alugados em um prazo prorrogável de até cinco anos, com a possibilidade de venda de todas as cotas de titularidade do estado nesse curto período. Assim, o governo paulista tem a possibilidade de, na prática, se desfazer de todos os seus imóveis sem realizar qualquer transação imobiliária.

Mas qual é o problema de vender terras públicas se elas estão, em tese, vazias ou subutilizadas?

Analisando o portfólio de imóveis que irão compor o fundo, não há dúvida de que alguns deles poderiam ser vendidos, como é o caso de vagas de garagens em prédios. Mas boa parte poderia ser útil às políticas públicas.

No mapeamento feito pelo LabCidade, é possível notar a concentração de imóveis destinados ao Fundo Imobiliário na região da Operação Urbana Água Espraiada, uma das frentes de expansão do chamado “complexo imobiliário financeiro” da capital. Naquele local, foram removidas milhares de famílias nos últimos vinte anos e, até hoje, cerca de 3 mil delas ainda recebem auxílio-aluguel – esse número corresponde a 10% do total de famílias que recebem o auxílio em toda a cidade. Inclusive, a prefeitura comprou vários  terrenos na região para atender demandas habitacionais.

Dessa forma, ao abdicar de terrenos públicos, o Governo do Estado abre mão da sua capacidade de estabelecer políticas territoriais ou, até mesmo, de prover serviços básicos como habitação, áreas verdes, postos de saúde e outras demandas futuras das regiões onde estão localizados tais imóveis.

O patrimônio público deixa, assim, de ser um instrumento de política urbana e torna-se uma ferramenta para abrir frente de expansão aos produtos do mercado financeiro e imobiliário, utilizando estratégias do mercado de capitais para garantir o equilíbrio econômico de PPPs.

É fundamental,  portanto, que o Governo do Estado seja cuidadoso na seleção dos imóveis que poderão ser negociados e que tenha ainda mais cautela na destinação dos recursos provenientes dessas operações.

Não é possível que a sociedade aceite que esses recursos sirvam apenas para assegurar a lucratividade dos parceiros das PPPs, garantindo-lhes negócios praticamente sem riscos, em vez de serem usados para atender aos interesses comuns da população.

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*Pedro Mendonça é estudante do curso de graduação em Arquitetura e Urbanismo da FAU USP. Pesquisa parcerias público-privadas (PPPs) utilizadas como instrumento de implementação de projetos urbanos, especialmente as PPPs Habitacionais do Estado de São Paulo. Integra a equipe do ObservaSP desde 2015. Lattes

**Raquel Rolnik é urbanista, professora de Planejamento Urbano da FAU USP e coordenadora do LabCidade. Livre-docente pela FAU USP e doutora pela New York University, foi coordenadora de urbanismo do Instituto Pólis, diretora de Planejamento Urbano da cidade de São Paulo, secretária de Programas Urbanos do Ministério das Cidades e relatora especial da ONU para o Direito à Moradia Adequada. É autora dos livros “O que é a Cidade”, “A Cidade e a Lei”, “Folha Explica São Paulo” e “Guerra dos Lugares”. Lattes

Para além dos muros da Universidade do Ceará

* Por Valéria Pinheiro

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O Laboratório de Estudos da Habitação da Universidade Federal do Ceará (LEHAB/UFC) tem desenvolvido estratégias de atuação para além dos muros da universidade. A partir da pesquisa advocacy apoiada pela Fundação Ford e CNPq, e da parceria estabelecida com entidades e coletivos de Fortaleza, realizamos diversas atividades de difusão das análises desenvolvidas no laboratório. Isso porque o problema habitacional em Fortaleza é exorbitante.

Em 2010, por exemplo, a cidade tinha 622 ocupações.  Enquanto isso, o número de habitações construídas é ínfimo e a ação da Fundação de Desenvolvimento Habitacional de Fortaleza (Habitafor) é inflada com dados sobre regularização fundiária, títulos entregues em ações que se arrastam por anos.

Além disso, enquanto a Habitafor tem orçamento baixíssimo e pouco peso político, a Secretaria Municipal de Urbanismo e Meio Ambiente, responsável por tocar as grandes obras, as parcerias público-privadas e os outros projetos que, em geral, impactam as comunidades, tem papel central e grande peso político. O tema das Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis), avaliado como uma forma de garantir habitação de interesse social e mudar a correlação de forças na disputa de recursos e da terra urbana de qualidade é totalmente bloqueado na Habitafor. Em 2009, durante o debate do Plano Diretor foram demarcadas menos de cem Zeis na cidade, número muito pequeno. E depois de muita, muita disputa, atos, spray de pimenta, de reuniões e todo tipo de pressão política, a prefeitura instituiu um comitê de regulamentação. Ainda assim, para piorar, a gestão municipal escolheu apenas nove Zeis para atuar.

Dada essa dimensão e a consciência da conexão direta desse problema com as outras políticas urbanas, buscamos pensar estratégias que provocassem essa reflexão, bem como trouxesse a partir da visibilidade dos agentes envolvidos nos processos de destituição de direitos, um instrumento de fortalecimento das lutas urbanas. Entre essas atividades está a websérie Cartas Urbanas, desenvolvida a partir da parceria com o Coletivo Nigéria, um coletivo de videomakers. Desenvolvemos seis capítulos. Neles, moradores das comunidades dos Trilhos, Bom Jardim, Serviluz, Raízes da Praia e Pau Fininho trocam cartas e, tendo um tema específico como pano de fundo, a cidade vai sendo desvelada. Em 13 minutos por episódio, ouvimos representantes do poder público, especialistas, representantes de movimentos, de comunidades e membros do LEHAB.

CARTAS URBANAS EP. 04 – Vazio Ocupado from Nigéria on Vimeo.

Tal instrumento, de fácil circulação e acesso, serve como pontapé para os debates e dissemina questões pouco ou nunca tratadas pela imprensa em geral. Dar voz aos atingidos e atingidas por ameaças de remoção e grandes projetos, contrapor o discurso oficial, amparar-se nos especialistas convidados e nos técnicos e técnicas do LEHAB e reconhecer-se na tela faz com que os problemas urbanos adquiram uma nova perspectiva para os movimentos populares. Nesse contexto de disputas pela terra e território para fins de moradia e pelo uso do espaço, as resistências coletivas emergem. Por meio da ampla e efetiva luta popular, comunidades permanecem em suas regiões e enfrentam o capital imobiliário na busca de desfrutar igualmente os benefícios que a cidade oferece. São esses defensores do direito à moradia digna que protagonizam a série Cartas Urbanas.

Com o mesmo objetivo de romper os muros da universidade, realizamos os Diálogos de Pesquisa mensalmente na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da UFC. A atividade consiste em encontros para debates sobre pesquisas desenvolvidas na própria UFC e em outras universidades que tenham relação com as pesquisas desenvolvidas pelo LEHAB. Em parceria com o Canto, escritório modelo de arquitetura e urbanismo da UFC, cada Diálogos tem contado com a sala cheia (mais de 100 pessoas, em média) e proporcionado o intercâmbio das análises e problematização para além da academia.

Por fim, gostaríamos de registrar a realização dos Encontros de Comunidades, que surgiram da necessidade de agregar as diversas questões que vínhamos observando na pesquisa à multiplicação dos embates que as comunidades vinham se deparando e buscar tratar disso de maneira mais sistemática. Seu objetivo geral foi debater sobre a integração das políticas públicas e a inserção integrada do debate da moradia nas políticas urbanas e contribuir com o fortalecimento dos movimentos sociais e da articulação de suas pautas.

O Encontro foi construído de forma coletiva. Para além de todo o LEHAB, envolvido na preparação e execução, fizemos o convite a grupos parceiros da universidade, com os quais debatemos metodologia, buscamos apoio para estrutura e facilitamos os momentos no dia. Outras premissas importantes para a realização desse momento foram a valorização dos diversos saberes e a utilização de metodologias diversas como cartografia social, leitura de textos, debate em plenária, trabalhos em grupos.

O 1º Encontro de Comunidade Pelo Direito à Moradia ocorreu em outubro de 2015 no departamento de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal do Ceará durante o turno da manhã e da tarde. Teve o apoio do Fundo Brasil de Direitos Humanos, Fundação Ford e CNPq. Cerca de 150 pessoas entre moradores de comunidades, atuantes de movimentos sociais e técnicos e universitários se somaram ao debate. O segundo Encontro de Comunidades ocorreu um mês depois, em novembro, quando demos retorno de todo o material construído coletivamente e sistematizado e se traçaram estratégias de articulação das lutas. O terceiro Encontro se direcionou para traçar estratégias para a Conferência de Habitação, o que ocasionou que as comunidades presentes no encontro tivessem bastante êxito na eleição de delegados, na eleição de conselheiros para o COMHAP e na escolha de suas diretrizes pela plenária do Encontro. O quarto e último Encontro de comunidades de 2016 teve como tema o projeto da Lei de Uso e Ocupação do Solo, seus impactos no acirramento das desigualdades socioterritoriais e como poderíamos atuar coletivamente frente a isso.

O que podemos afirmar diante dessas e outras atividades que realizamos é que o exercício da práxis e a valorização dos saberes populares animam, qualificam e legitimam nossas pesquisas. Utilizar-se do espaço físico e simbólico da universidade pública implica colocar o saber desenvolvido aqui a serviço do coletivo.

*Valéria Pinheiro é pesquisadora do Laboratório de Estudos da Habitação (LEHAB/UFC**), mestra em planejamento Urbano e Regional (IPPUR/UFRJ).

** O Lehab/UFC faz parte do projeto de pesquisa “Estratégias e instrumentos de planejamento e regulação urbanística voltados à implementação do direito à moradia e à cidade no Brasil”. Saiba mais sobre o assunto. 

Cheque em Branco? Adrian Gurza Lavalle fala sobre instâncias de participação

Gestão Doria ignora conselhos participativos e destitui conselheiros. Vitória nas urnas garante plenos poderes para gestores públicos?

Por Gisele Brito*

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Prefeitura afirma que aumento da velocidade nas marginais já foi debatida durante eleições. Foto: @medeiros_misael/Instagram Arte: Caroline Nobre

Antes mesmo do novo prefeito de São Paulo, João Doria Jr., tomar posse em 1° de janeiro, as placas de sinalização com os novos e mais altos limites de velocidade das marginais já estavam prontas. A situação incomodou os membros do Conselho Municipal de Trânsito e Transporte (CMTT), que tentaram participar, sem sucesso, da decisão. Para os conselheiros, a prefeitura afirmou que a medida havia sido debatida durante o processo eleitoral, em que Doria venceu com 53% dos votos válidos, argumento refutado por parte dos conselheiros. “Eleição não é cheque em branco. A gestão atual não parece entender o que é a participação”, afirma Carlos Aranha, ex-representante do Conselho Municipal de Política Urbana no  CMTT. Apesar de seu mandato ir até novembro de 2017 no Conselho de Transporte, Aranha foi destituído do cargo sem aviso prévio. “Basicamente cheguei na reunião e meu nome não estava mais na lista”, relata.

Aranha representa movimentos de mobilidade urbana no CMPU e foi eleito por seus pares para representar esse conselho no de transporte. A justificativa dada a ele para a perda de mandato  de maneira informal é que a vaga do CMPU competia com a da Secretaria de Urbanismo e Licenciamento, pasta nova proveniente da junção da antiga Secretaria de Licenciamento com a de Desenvolvimento Urbano, onde até então estava sediado o CMPU.”Há um mandato a ser cumprido. Não é nomeação ou indicação, que podem ser alterados. É um mandato que deve ser cumprido”, afirma Aranha.

Na entrevista a seguir, o cientista político Adrian Gurza Lavalle, professor do departamento de Ciência Política da Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da Universidade de São Paulo (FFLCH-USP) e coordenador do Núcleo de Pesquisa Democracia e Ação Coletiva do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (Cebrap), comenta sobre as diferenças entre as instâncias de participação social e sua importância para a construção de políticas públicas.

ObservaSP: No mês passado, a Prefeitura de São Paulo, para não discutir o aumento da velocidade das marginais com o Conselho Municipal de Transporte, usou a justificativa de que a medida já havia sido debatida e aprovada durante a eleição, ocorrida em outubro do ano passado. Levando em consideração os princípios da participação social, o senhor acha essa justificativa adequada?

Adrian Gurza Lavalle: Existem no Brasil aproximadamente 45 mil conselhos. Apenas cinco ou quatro estão presentes em mais de 85%-90% dos municípios brasileiros. E existe uma gama muito ampla de conselhos, digamos uns 25 deles, que são menos especificados institucionalmente que os tradicionais. Eu entendo por conselhos tradicionais aqueles que são vinculados a sistemas, os que contam com fundos setoriais, os que foram expandidos se beneficiando de condicionalidades para repasse de recursos via legislação federal. Por essas características, esses conselhos conseguiram se expandir e atingir uma capilaridade territorial no Brasil que cobre praticamente 100% do território. São eles: saúde, assistência social, direito da criança e do adolescente e, em menor grau, mas ainda sendo parte desse grupo mais capilarizado, educação.

Há outro universo de conselhos com expansão média, que não tiveram um reforço de legislação federal e que se conseguiu implantar numa porcentagem que varia entre 30% e 70% do território brasileiro. E há conselhos que se encontram presentes em entre 30% e 2% dos municípios. O de transporte é um desse último grupo. Então é um conselho muito pouco institucionalizado para o qual não existe obrigatoriedade federal. Não existe nenhuma legislação que os obrigue ou os defina como peça fundamental da política de transporte. Conselhos que são criados para a conveniência do poder executivo ou do poder legislativo municipal podem ser alterados muito facilmente. E esse é o caso de vários conselhos que foram criados na gestão Haddad. Nesse caso em particular, não era de se surpreender que o João Doria chegasse e tentasse diminuir a importância dessas instâncias. Nós sabemos pela pesquisa acumulada que, quando há um partido que chega ao poder e o anterior tinha uma aposta forte em instâncias participativas, uma das reações que tem o que entra é desidratá-las.

Em alguns casos isso não é possível porque escapa a possibilidade, embora possa complicar a vida delas, ainda que elas tenham alguma capacidade de resistência. Outras não têm nenhuma chance porque é o prefeito que decide se as coisas passam ou não por elas. Não há nenhum recurso legal que possa ser acionado. Então do ponto de vista político, era esperado que Doria fizesse isso e ele fará com a maior parte dos conselhos criados na gestão Haddad. Isso porque, na interpretação do PSDB e, em especial, na interpretação dos setores mais à direita do partido aos quais Doria está vinculado, essas instâncias acolhem grupos sociais próximos ao PT. Faz parte da estratégia política minar as condições de reprodução política do adversário. E é isso que eles estão fazendo. Eles vão tentar reconstruir relações com outros grupos sociais e, na medida do possível, bloquearão as instâncias onde o PT construía certo tipo de vínculo.

Em princípio, há um motivo político por trás [da não consideração do conselho na questão da velocidade nas marginais], mas, do ponto de vista da legitimidade, não é inteiramente ilegítimo, embora eu discorde, que Doria responda nesses termos. Porque é verdade que isso [o aumento dos limites de velocidade das vias marginais] foi debatido na eleição. Primeiro porque ele não precisaria passar [o aumento da velocidade] pelo conselho, isso não infringe nenhuma disposição legal. Segundo porque, de fato, esse tema foi uma das poucas ideias, se não a única, que esteve presente na campanha para prefeito do Doria. Logo, ele está implantando aquilo que disse que iria fazer. Há uma legitimidade que vem da urna e ele pode evocá-la.

Mas existe diferença entre a instância de participação do conselho e a eleição?

Seria importante entender que os conselhos, embora sejam instâncias de participação, têm, a rigor, uma natureza diversa daquilo que o cidadão médio imagina como participação. As urnas permitem que o cidadão exprima suas preferências e o resultado é o resultado das preferências médias. Mas aí [na eleição] você tem o cidadão como indivíduo participando. E os conselhos, em rigor, não são para a participação cidadã. Neles, a única coisa que você não vê é esse cidadão avulso. O que se vê são organizações da sociedade civil, atores coletivos com vínculos e compromissos específicos com determinadas temáticas mobilizados em torno delas. As pessoas que fazem parte dessas organizações da sociedade civil são lideranças, pessoas com reconhecida trajetória. Os grupos organizados que se mobilizam sistematicamente por questões de transporte, como os ciclistas, por exemplo, que fizeram com que o Doria tivesse que entrar na justiça sobre a questão da velocidade, não são iguais ao cidadão médio. Eles são organizados. Nesse sentido, são instâncias muito interessantes para você escutar diversas opiniões qualificadas de atores envolvidos nas temáticas. Esse é o papel dos conselhos. No conselho de saúde, por exemplo, há representantes de movimento sociais, dos trabalhadores, sindicatos. Há pessoas ligadas ao movimento sanitarista, entre elas, médicos. Nenhum desses é um cidadão médio. Mas esses atores têm uma determinada compreensão do que seja o SUS. O debate é relevante para tornar a política porosa a uma gama mais diversa de interesses. O que os conselhos garantem é fazer isso. Os conselhos provavelmente tendem a dar voos a compreensões das políticas que não são as que tradicionalmente dominam a política. Por isso, tendem a ser desconfortáveis para as prefeituras.

Mas os conselhos não são invencíveis também, não é? O Estado tem mecanismos para manipulá-los e tirar essa característica de diversidade e crítica através da composição e das próprias pautas direcionadas a eles.

Mas seria desejável que eles fossem invencíveis, para usar uma expressão que você usou? Não. Em nenhuma política. As políticas são extremamente complexas e têm que permitir uma diversidade de interesses se articulando e se confrontando. A compreensão de que os conselhos teriam de ter poder terminativo vinculante esteve na literatura no começo dos anos 90, antes que sequer fosse claro para o que os conselhos serviam. Nós sabemos hoje pelas pesquisas que temos desenvolvido que os conselhos demoram aproximadamente oito ou nove anos para começarem a produzir decisões sobre políticas. Então veja, a literatura que estudou o tema nos anos 90 esperava que eles fossem terminativos e deliberativos. Mas eles não foram pensados para ter essa capacidade e não seria desejável que tivessem. Porque, a rigor, nenhuma instância é terminativa quando se pensa na política setorial. A forma como acabaram por funcionar foi a de instâncias de controle, de incidência, de fiscalização, de aperfeiçoamento e, em algum grau, de definição da política nos seus setores onde estão especificadas institucionalmente. Isso não ocorre em setores em que o conselho não está inserido na política. Há muitos, como os de transporte, direitos humanos, mulher e igualdade racial, que podem produzir decisões, mas não estão articulados ao funcionamento regular da política. Não são integrados à operação da política e são assim porque não foram determinados pela legislação federal.

Mas aqueles conselhos que estão integrados ao funcionamento regular produzem coisas. Não são terminativos, invencíveis, vinculantes. Mas isso não significa que sejam inúteis. Significa que são um fator a mais de modulação, controle e pressão social.

É possível hierarquizar os diversos tipos de participação?

Embora a palavra seja participação, ela pode significar coisas muito distintas. Não há um modelo único. Da mesma forma, a participação não produz os mesmos efeitos. Uma das coisas que avançamos muito é que, durante muitos anos, se pensava que participação significava a participação da população, envolver o pessoal. Com o tempo, a literatura foi avançando e nós aprendemos que há ganhos e há perdas e é preciso saber o que se quer. Se o seu problema é garantir que o maior número de pessoas esteja envolvido, isso pode ser um ganho do ponto de vista da inclusão, um ganho do ponto de vista da legitimidade, mas definitivamente não haverá ganhos deliberativos. Porque quanto maior a quantidade de pessoas envolvidas, menor a capacidade que elas têm de discutir sistematicamente ideias. Bom exemplo disso são as eleições. Nelas há inclusão universal, mas que se reduz à capacidade do cidadão de dar uma informação binária “sim ou não”. Mas todos os cidadãos, se assim o quiserem, poderão fazê-lo. Temos o orçamento participativo. Nele, você pode fazer assembleias nos bairros. Você tem quinhentas pessoas daquela região participando. Aquele cidadão avulso, não organizado. Só que quando se observa a dinâmica da assembleia… Há uma lista com 250 pessoas inscritas e trinta segundos de fala para cada. Tem-se um modelo que tem virtudes no sentido da capacidade de incorporar, incluir e produzir legitimidade, mas, por outro lado, tem pouca capacidade elucidativa a respeito de argumentos, qualidades.

O que as pessoas precisam responder é: para que nós queremos a participação? Que tipo de insumo nós estamos demandando. Se for legitimidade, inclusão, amplia-se o número. Mas se não for isso e você quer ter um debate mais qualificado, é preciso ter algum tipo de recrutamento de atores interessados. E os conselhos fazem esse tipo de seleção. Quem escolhe os conselheiros são as redes de associações relacionadas a certos temas, que se combinam, se articulam fazem suas chapas. Estão claramente envolvidas na temática. A gente não pode esperar que um tipo de participação dê conta de todas as demandas que se projetam sobre o ideário de processo participativo. Elas não serão os veículos de transformação radical da sociedade. Mas a participação é importante porque ela produz casas mais próximas das necessidades dos moradores. Produz políticas menos alheias àqueles que serão afetados por essas políticas. Esses são resultados desejáveis. Podem ser efeitos pouco instigantes, mas não são poucos. Não são triviais. Então precisamos ter uma arquitetura de participação capaz de responder diversas demandas, problemas, produzir distintos resultados.

A falha dessas arquiteturas é que provoca a chamada crise de representatividade?

Quando a gente fala em crise de representação, normalmente o subtexto disso é que o governo representativo e suas instituições pilares – ou seja, o sistema de partidos, as eleições – são incapazes de produzir decisões consideradas legítimas pela maior parte da população. São incapazes de tramitar decisões difíceis sem criar conflitos sociais. Isso tem razões mais estruturais e tem razões mais conjunturais. As mais conjunturais, no Brasil, todo mundo já conhece. A política, a classe política em geral, entrou em completo descrédito pela corrupção e pela forma como isso foi explorado sistematicamente pelos meios de comunicação. Então a classe política, de fato, perdeu qualquer credibilidade aos olhos do cidadão médio. E isso torna o sistema no qual opera essa classe política um sistema que é considerado ilegítimo. Pouco desejável.

Mas essas são características mais conjunturais. Há aquilo que a literatura sobre representação vinha tematizando a partir dos anos 80 e que tem mais a ver com um processo de mudança mais de fundo na sociedade. As nossas sociedades se tornaram muito mais diversas, muito mais complexas, e as velhas categorias sociais, que serviam para organizar a representação política, pensando basicamente nos partidos de massa – e esses diagnósticos estão calcados na realidade europeia –, essas velhas categorias começaram a perder massa. Se você pensar que havia partidos vinculados a categorias específicas de trabalhadores e que o mundo do trabalho desmilinguiu-se… Não tem nada mais a ver com o velho mundo do trabalho fordista, industrial. Ou seja, você perdeu a verossimilhança entre uma estrutura partidária que aparentemente correspondia a grandes categorias sociais e que podia lê-las e projetar os interesses delas.

Se você faz um censo em uma favela como Paraisópolis, como eu fiz há uns oito, nove anos, 2% dos moradores trabalham vinculados à indústria. E a esmagadora maioria, na ordem de 90%, trabalha em serviços informais. Uma parte importantíssima em serviços domésticos, outra parte importantíssima na segurança… Há uma diversidade lá dentro, e produzir um discurso que consiga se ligar com os anseios desses grupos sociais a partir de uma leitura estrutural da sociedade ao trabalhador, ao trabalhador industrial, se torna muito difícil. Os partidos nunca representaram de fato essa estrutura, mas existia uma verossimilhança entre categorias sociais e discursos centrados nas necessidades dessas categorias. Isso perdeu força. Por outro lado, houve processos de transformação dos próprios partidos políticos.

Os partidos políticos de massa surgiram para viabilizar a participação de grupos sociais desfavorecidos. Para se viabilizar, eles tinham penetração territorial. Tipicamente, o modelo europeu tinha células em cada bairro, as pessoas iam ao local do partido, assistiam cinema no local do partido, ele tinha revista que circulava, tinha diretores de cinema vinculados aos partidos. Isso mudou. Os partidos de massa passaram progressivamente a receber recursos públicos e se viabilizaram sem depender dessa estrutura permanente. Na medida em que isso aconteceu, eles começaram a perder vínculos com esses meios sociais, simplesmente porque é muito mais fácil, muito mais barato do que fazer isso. E a outra peça desse cenário é o crescente peso dos meios de comunicação nos processos eleitorais. Então hoje os partidos atingem seus eleitores no conforto do seu lar, no horário do jantar. E isso faz uma diferença brutal. No mundo todo, os partidos foram se tornando aquilo que se chama de partidos cartel. Partidos que basicamente se amafiam para ganhar recursos públicos e se viabilizam abocanhando fatias de recursos públicos. E isso se afasta da população.

Tudo isso é denominado, do ponto de vista dos diagnósticos disponíveis na Ciência Política, como crise da representação. Temos isso como pano de fundo e temos a situação conjuntural no Brasil. As instâncias participativas são entendidas como uma forma de lidar com essa crise da representação. Mas me parece que esse diagnóstico é errado de cabo a rabo. As instâncias participativas não têm como lidar com essa crise. Para lidar com ela, é preciso um tipo de participação que pareça participação eleitoral. As instâncias participativas fazem outra coisa. Elas pluralizam os espaços em que interesses sociais podem se fazer representar dentro do processo de produção da política. Mas isso não salva a democracia. Está atuando em outro registro. Essa leitura, me parece, erra o alvo. Essas instâncias não foram criadas para dar conta da crise da representação e nem vão dar conta. Esse é um processo mais macro, que terá que ser resolvido de outra forma. Mas de fato essas arquiteturas participativas, a multiplicação de instâncias de inovação democrática, tornam as nossas sociedades mais porosas à diversidade de interesses sociais. E nesse sentido as tornam mais representativas. Mas isso não diz respeito à democracia; diz respeito à forma como operam as instituições mais regulares da política, de tomada de decisões em âmbitos distintos. É melhor que seja assim. É melhor que tenham a presença de mais interesses. As instâncias participativas estão fazendo isso. E teríamos que multiplicá-las para fazer outros tipos de inserções e intervenções.

De certa forma, há uma tendência de mais gente nas ruas e menos votos nas urnas…

Aí há uma conexão entre essa crise percebida e mobilização social. Essa relação existe. Mas não há conexão necessariamente entre ela e as pessoas que estão nessas instâncias participativas. Novamente, isso é um diagnóstico errado, achar que as instâncias participativas erraram porque as pessoas estão nas ruas. As pessoas que estão nessas instâncias têm certo perfil, são atores sociais comprometidos com certas agendas. A pessoa que está na rua tem outro perfil. Para o cidadão médio, conselho não existe. //

 

*Gisele Brito é Jornalista.

MP da regularização fundiária: um assalto ao território em diversas frentes

Texto originalmente publicado no Nexo Jornal

Por Luciana Bedeschi* e Paulo Romeiro**

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Rio de Janeiro. Foto: @ikkoskinen/Flickr

No final do ano passado, o governo editou a Medida Provisória MP 759/16, supostamente com objetivo de facilitar a regularização fundiária de terras urbanas e rurais. As análises da questão urbana e rural da MP, entretanto, mostram que, por trás dessa proposta, há uma tentativa de mercantilização das terras ocupadas por assentamentos da reforma agrária e dos assentamentos informais urbanos, anistia às ocupações irregulares de alto padrão, além da venda, sem qualquer critério de interesse social ou coletivo, de imóveis patrimônio da União.

A mídia hegemônica e entidades como Irib (Instituto do Registro Imobiliário do Brasil), CAU (Conselho de Arquitetura e Urbanismo) e Confederação Nacional de Municípios reproduziram o discurso oficial, aparentemente repetindo informações divulgadas pelo Ministério das Cidades, e festejando a MP. Movimentos sociais do campo e da cidade, entretanto, começam a apresentar sua contra-narrativa, algo fundamental uma vez que os reais objetivos e consequências da adoção dessa Medida Provisória não constam claramente do discurso oficial.

O MST (Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra), por exemplo, já se posicionou contrariamente à Medida Provisória por meio da Carta de Fortaleza, divulgada no final de janeiro, na qual denuncia a privatização das terras destinadas à reforma agrária. O movimento se posicionou sobre a questão da seguinte forma: “Somos contrários e combateremos a Medida Provisória n. 759 do retrocesso da Reforma Agrária, que privatiza as terras destinadas à reforma agrária, transformando-as em mercadoria, legaliza os grileiros de terras públicas e exclui as trabalhadoras e os trabalhadores acampados do processo de assentamentos”. O MST também denuncia “a privatização das terras, disfarçada de titulação”, em alusão à proposta da MP de titulação individual, por meio da transferência da propriedade, e a possibilidade de venda das terras dos assentamentos. Considerando a atual situação econômica e a capacidade de endividamento dos assentados, a venda será inevitável, uma vez aberta essa possibilidade, frente à pressão econômica imposta pela expansão do agronegócio.

No último dia 1º, foi realizado o debate “Regularização fundiária no Brasil o que está em jogo?” realizado pelo IAB (Instituto de Arquitetos do Brasil e pelo IBDU (Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico) com apoio do Instituto Pólis, no qual ficou evidenciado que a MP visa atacar a questão fundiária no Brasil em diversas frentes.

A complexidade e a amplitude das questões em jogo vão muito além de pretensões de facilitar a regularização fundiária de assentamentos urbanos informais e assentamentos da reforma agrária

Mostrou-se que há um claro intuito de privatização das terras públicas da União. Tendo como justificativa a necessidade de aumento da arrecadação, sem obedecer a critérios de interesse social ou coletivo e ignorando o princípio da função social da propriedade, que deve orientar a política fundiária do governo, a proposta da MP visa expressamente instituir mecanismos para aprimorar a eficiência dos procedimentos de alienação de imóveis da União. Nesse caso, o que está sendo vendido como tentativa de desburocratização e aumento da eficiência na gestão do patrimônio público, na prática esconde a possibilidade de transferência desse patrimônio e de recursos naturais sem qualquer critério de interesse social ou coletivo, na medida em que o governo terá carta branca para alienar esses imóveis. Um efeito perverso dessa possibilidade de alienação sem qualquer critério será, por exemplo, a legalização da grilagem de terras públicas, inclusive na Amazônia Legal, representando uma séria ameaça ao patrimônio ambiental brasileiro e aos modos de vida tradicionais.

Outro ponto debatido é a intenção de disponibilizar para o mercado terras ocupadas atualmente por população de baixa renda nas cidades e de assentamentos da reforma agrária no campo. Além da titulação individual das terras da reforma agrária, a MP, no meio urbano, revoga a Lei n. 11.977/09, que estabelece princípios que orientam a regularização fundiária, definida até a edição dessa Medida Provisória, por um conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais para transformá-la, prioritariamente, em um processo de titulação em massa, que tem como intuito não a moradia adequada, mas a mercantilização da terra urbana.

Outra questão central dessa Medida Provisória é que ela prioriza a regularização fundiária de ocupações de alto padrão, como condomínios fechados e loteamentos em áreas de preservação ambiental, sem qualquer contrapartida. Com a conversão da MP em lei, por exemplo, condomínios fechados, que na realidade foram aprovados como loteamento e, portanto, deveriam disponibilizar suas ruas e praças para o uso público serão regularizados sem qualquer contrapartida, o que significará a privatização dos espaços públicos, de que todos poderiam desfrutar, resultando ainda em maior segregação socioterritorial nas cidades.

É por tudo isso que nesta semana, foi lançada por um coletivo de entidades e pessoas a carta “Medida Provisória nº 759/2016: A desconstrução da Regularização Fundiária no Brasil”, que sistematiza os principais problemas da MP debatidos no evento mencionado. A carta aponta a complexidade dos temas reunidos nessa proposta de lei e a amplitude das questões em jogo, que vão muito além de pretensões de facilitar a regularização fundiária de assentamentos urbanos informais e assentamentos da reforma agrária. A MP n.  759/2016 representa um assalto em diversas frentes ao território brasileiro, pois aprofunda o processo de privatização do Brasil e impede o acesso democrático à terra nas cidades, no campo e na Amazônia Legal.

Leia íntegra da carta:

CARTA AO BRASIL

Medida provisória nº 759/2016:

A desconstrução da Regularização Fundiária no Brasil

Introdução

A presente carta tem o objetivo de convocar ao engajamento os movimentos sociais brasileiros e todas e todos que acreditam na luta pela Reforma Urbana e Agrária, para que pressionemos o Governo Federal, exigindo que seja retirada da pauta do Congresso Nacional a Medida Provisória nº 759/2016 e que se promova um amplo debate sobre o direito à posse e à propriedade, pautado nos princípios constitucionais, nas garantias individuais e coletivas de trabalhadores rurais e urbanos, e no princípio da função social da propriedade, na cidade, no campo e na floresta.

Política Nacional de Regularização Fundiária: uma construção democrática

Desde a década de 70 os grandes centros urbanos foram alvo de notável crescimento populacional, e com ele o surgimento de assentamentos informais em todo o país, que se incorporaram nas favelas, áreas públicas ocupadas, loteamentos informais e conjuntos habitacionais implantados pelo poder público de forma irregular. Na época, a Lei 6.766/1979 deu os primeiros passos para o reconhecimento do direito à regularização fundiária dos loteamentos populares das periferias urbanas.

A lógica desordenada e excludente do crescimento urbano resultou em mais de 11 milhões de pessoas vivendo em assentamentos informais no país, cerca de 6% da população brasileira. Essa realidade se apresenta como um desafio para as três esferas de governo, sobretudo no que diz respeito à introdução da regularização fundiária como uma das ações prioritárias da política habitacional e de acesso a terra.

Em 2001, foi aprovado o Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/2001), resultado do acúmulo de décadas de debate público com inúmeros setores da sociedade. O Estatuto regulamentou o capítulo da Política Urbana da Constituição Federal de 1988, regulamentando o princípio da função social da propriedade e do planejamento territorial participativo. Definiu como uma de suas normas gerais a “regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa” (art. 4º). Após amplo debate, consolidou-se na última década o marco legal da Política Nacional de Regularização Fundiária.

Em 2007, com a Lei 11.481/2007, a antiga e esparsa legislação do patrimônio da União foi atualizada e adequada à Constituição de 1988 e ao Estatuto da Cidade, munindo a União de instrumentos para a execução da regularização fundiária de interesse social. São exemplos desta modernização que democratizou o acesso à propriedade pública, a previsão expressa da Concessão de Uso Especial Para Fins de Moradia (art. 22-A  da Lei 9.636/1998), a isenção de taxas com ampliação da população de baixa renda para aqueles com até 5 salários mínimos mensais, a ampliação das hipóteses de interesse social e da aplicação da Concessão de Direitos Real de Uso aos imóveis públicos federais. No ano seguinte a Lei 11.952/2009, criou o Programa Terra Legal para a Regularização Fundiária de áreas da União na Amazônia.

Também em 2009 o Brasil passou a contar com uma legislação nacional com regras gerais para Regularização Fundiária Urbana (Capítulo III da Lei Federal nº 11.977). Esta regulação nacional, lei 11977/2009, orientou e instrumentalizou os municípios brasileiros para a regularização fundiária, através dos artigos 53 a 68, da seção 2, que tratam da regularização fundiária de interesse social e específico através da Demarcação Urbanística e foram revogados pela MP 759.  A Lei 11977/2009 é autoaplicável, ou seja, não carece da edição de normas locais para sua imediata aplicação nem de decretos ou regulamentos posteriores. Os principais avanços trazidos por esta legislação foram:

  • 1ª Lei nacional de regularização fundiária
  • Estabelecer de princípios e procedimentos próprios da regularização fundiária
  • Conceder autonomia Municipal para os programas e ações de regularização fundiária – incluindo licenciamento urbanístico e ambiental
  • Criação da “Demarcação Urbanística”, instrumento de regularização fundiária novo para uso e aplicação pelos Municípios
  • Definir regras para os registro de imóveis, desjudicializando a Regularização Fundiária
  • Definir conceitos de: Regularização fundiária, área urbana e Zona Especial de Interesse Social
  • Distinguir regularização fundiária de interesse social (baixa renda) e regularização fundiária de interesse específico (média e alta renda)
  • Estabelecer o conteúdo mínimo do projeto de regularização
  • Determinar os atores legitimados para promover a regularização fundiária
  • Criar procedimento para o licenciamento ambiental pelos Municípios, em consonância com o Código Florestal

Contudo, em 22 de dezembro – apagar das luzes de 2016, foi publicada a MP 759 que destrói toda a construção de anos de trabalho em regularização fundiária ao impor, entre outros destaques:

  • Revogação da disciplina nacional de Regularização Fundiária de Assentamentos Urbanos (Capítulo III da Lei nº. 11.977/2009)
  • Alteração das regras de Regularização Fundiária e Venda de Imóveis da União, do Programa Terra Legal na Amazônia, da Regularização Fundiária Rural
  • Alteração das regras da Política Nacional de Reforma Agrária

A MP 759 traz em seu texto uma série de inconstitucionalidades, desrespeitando competências federativas e atentando contra a probidade administrativa na gestão da cidade e do patrimônio público, independente de sua função social. Evidencia-se, portanto, que:

  • Não há justificativa para urgência, posto que o Brasil possui uma legislação avançada nesse campo (o que não impede que venham ocorrer novos avanços necessários pela via jurídica adequada)
  • Causa enorme confusão jurídica ao revogar dispositivos legais e substituir por outros que não são autoaplicáveis, conferindo enorme discricionariedade aos inúmeros regulamentos do Poder Executivo necessários para que a MP tenha eficácia
  • Impõem maiores ônus para a população de baixa renda, prejudicada com a revogação dos procedimentos de regularização fundiária urbana que dependem de nova regulamentação para terem continuidade em todo o Brasil, e principalmente pela facilitação da concentração fundiária
  • Flexibiliza a regularização para ocupações irregulares de alto padrão, anistiando o mercado imobiliário e especuladores urbanos e rurais

 

Riscos e retrocessos de direitos – A MP 759 rompe com vários regimes jurídicos de acesso à terra, construídos com participação popular. Ela também promove a liquidação do patrimônio da União e coloca em risco a Floresta Amazônica. A MP 759 foi editada sem consulta pública às populações atingidas, sem diálogo com os diversos segmentos que compõe o Conselho Nacional das Cidades, bem como o Ministério Público e a Defensoria Pública, sem ouvir os movimentos sociais, sem ouvir profissionais multidisciplinares da União, Estados e Municípios que trabalham com as políticas de regularização fundiária rural e urbana. Corrompida por inconstitucionalidades, a MP 759 promete falaciosamente algo que não vai cumprir, pois remete maior parte da matéria a regulamentações futuras. Temas fundamentais que deveriam ser previstos agora, ficam postergados para disciplina por “atos” do Governo Federal.

Regularização fundiária é direito, e não pretexto para a concentração fundiária e anistia a loteamentos e condomínios irregulares de alto padrão – A MP 759 cria tratamento desigual entre os ricos (Reurb-E) e pobres (Reurb-S), flexibilizando a regularização  de loteamentos e condomínios fechados de alto padrão. Editada em 22/12/2016, a MP 759 é um verdadeiro presente de natal” para falsos loteadores das áreas urbanas, desmatadores e grileiros de terras públicas na área rural, a ainda:

  • Extingue critérios que asseguravam o interesse social o que vai prejudicar os trabalhadores, sobretudo no presente contexto de crise.
  • Acaba com o tratamento prioritário das áreas de interesse social por parte do Poder Público e respectivo investimento em obras de infraestrutura, em construção de equipamentos públicos e comunitários para requalificação urbanística para a melhoria das condições de habitabilidade.
  • Extingue o licenciamento ambiental diferenciado para as áreas de interesse social, inviabilizando na prática a regularização fundiária destes casos pelo Município.
  • Revoga os mecanismos para obrigar os loteadores irregulares e grileiros de terras públicas a promoverem a adoção de medidas corretivas, repassando ao Poder Público o encargo dos investimentos e o impedindo de ser ressarcido.

Privatização em massa do Patrimônio da União – A doação e venda dos imóveis da União dependem de critérios legais para que o interesse público e social seja atendido com o rompimento do domínio público. A MP pelo instrumento da “legitimação fundiária” permite a privatização sem nenhum critério legal, por mero ato discricionário do Poder Executivo. Possibilitam-se a regularização de condomínios de alto-padrão, loteamentos fechados em áreas federais, sem a devida exigência de contrapartidas ambientais. Um dos grandes negócios da MP 759 é promover a liquidação do patrimônio da União (terras e águas federais) em prejuízo de sua função socioambiental, ou seja, a MP 759 entrega o patrimônio público nacional ao mercado imobiliário e aos grandes empreendedores público-privados.

Anistia a desmatadores e grileiros na Amazônia – A massiva crítica ambiental à MP 759 alerta para o fato de que as terras públicas da Amazônia estarão, mais do que nunca, sujeitas à grilagem, neste caso favorecida pela MP 759 que amplia prazo para “regularizar” invasões e grilagens inclusive tolerando o desmatamento como prova de ocupação. A MP 759 deturpa os critérios de regularização fundiária do Programa Terra Legal na Amazônia (Lei 11.952/2009) permitindo a regularização em favor de quem já é proprietário de outro imóvel e para ocupantes após 2004, sem cadeia possessória contínua. Passo contínuo à privatização de terras da União na Amazônia, almeja-se a liberação da venda de terras rurais a estrangeiros, proposta pelo Projeto de Lei nº 4.059/2012, apoiado pelo atual Governo.

Ameaça à Política Nacional de Reforma Agrária: No tocante à regularização fundiária rural, a MP 759 é marcada pela mercantilização da terra e desoneração do INCRA das obrigações junto às famílias assentadas. Altera a Lei nº 8.929/1993 (Lei da Reforma Agrária) e a Lei nº 13.001/2014 (sobre créditos de famílias assentadas). Na contramão do interesse público nacional e regional que envolve a matéria, a MP 759 tende a “municipalização” da seleção de famílias beneficiárias, fortalecendo as oligarquias locais.

A MP 759 e a aversão às lutas populares. Na cartilha da MP 759 “Quem luta, tá morto”:  A ofensiva do artigo da 62 impõe um retrocesso de garantia de direito à justiça, o que totalmente é inconstitucional! Nesta mesma lógica, são preteridas as famílias acampadas nos assentamentos da Reforma Agrária.  Nas situações de conflito fundiário urbano judicializado, assentamentos organizados estão sob a imposição da MP 759 impedidos de:

  • Defender-se a partir do princípio da função social da propriedade
  • Defender-se a partir das disposições das ZEIS
  • Defender-se com base na usucapião constitucional
  • Defender-se com base na desapropriação do artigo 1.228, §4º do Código Civil

A financeirização da terra urbana e rural: A MP 759 não pode se impor à parte do contexto político e socioeconômico Brasileiros. A recente promulgação da PEC nº 241, que congela os gastos públicos por 20 anos, somada aos cortes no Programa Minha Casa Minha Vida para as menores faixas de renda sinalizam para um cada vez maior afastamento do Estado brasileiro no cumprimento das funções públicas e sua substituição pela iniciativa e negócios privados. A MP reforça a financeirização do espaço urbano e rural. Fortalecendo ainda mais os negócios bancários e, no longo prazo, a intensificação do mercado imobiliário e fundiário excludente, sobretudo, nas metrópoles brasileiras. A fórmula baseada na mera entrega de títulos conduz ainda ao fortalecimento do conceito privatista da terra e a concepção da propriedade como mero direito, fatores responsáveis pela tradição patrimonialista que constitui e mantém as elites fundiárias no Brasil.

 

Não à MP 759!

Nenhum Direito a Menos

Regularização fundiária é um direito

Em defesa da democracia na cidade e no campo

Pela função social da propriedade, na cidade, no campo e na floresta!

Luciana Bedeschi* é advogada, mestre em direito urbanístico e ambiental pela PUC-SP, doutoranda em Planejamento e Gestão do Território pela UFABC, atualmente pesquisadora do Observatório de Remoções, grupo de pesquisa do LabCidade – FAUUSP e UFABC.

Paulo Romeiro** é advogado, mestre em direito urbanístico e ambiental pela PUC-SP, doutorando em Direito Econômico, Tributário e Financeiro pela FDUSP, atualmente pesquisador do Instituto Pólis e do ObservaSP.

A torre da crise política… e a preservação das cidades

Por Raquel Rolnik*

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Ilustrações de divulgação do empreendimento La Vue, em Salvador. Imapacto na paisagem é diferente sob diferentes ângulos

As denúncias feitas pelo agora ex-ministro da Cultura Marcelo Calero sobre a pressão exercida pelo titular da Secretaria de Governo, Geddel Vieira Lima, para que o Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (Iphan) aprovasse um empreendimento na orla da Barra, bairro nobre de Salvador (BA), e o suposto conluio do próprio presidente da República com essas pressões gerou uma nova crise, derrubou um ministro, ameaça o presidente e seus auxiliares próximos e, uma vez mais, questiona os limites das práticas do uso das posições de comando nas estruturas de Estado para obter vantagens e benefícios pessoais para os agentes políticos e empresários envolvidos.

Assim como em relação ao Caixa 2, o superfaturamento de obras, as relações perversas entre empreiteiras, partidos e governos, pressões desse tipo são velhas práticas do modo de governar brasileiro que, neste momento, têm dificuldade de passar despercebidas, ou naturalizadas, como tem sido há décadas.

Mas, para além do debate do uso do Estado para benefícios pessoais, partidários e empresariais, o caso da torre na orla de Salvador, levanta outras questões da maior importância que, infelizmente, não têm aparecido no debate.

A primeira delas se refere à forma como tem sido tratados em nossas políticas urbanas os temas da paisagem, da memória, da preservação versus os processos de transformação, que, muitas vezes, implicam também em destruição. Hoje, as regras que definem o que se pode fazer em cada terreno da cidade estão geralmente definidas nas leis de zoneamento e planos diretores.

Esses, na maior parte dos casos, pressupõem que – à exceção de áreas em que um ambientalismo, claramente antiurbano, define como de “preservação ambiental” – todas as demais estão destinadas a, num futuro próximo ou distante, se transformar em torres e/ou outros produtos imobiliários lançados pelo mercado. Ou seja, justamente as dimensões da paisagem, da memória, da especificidade histórica dos conjuntos construídos têm pouca ou nenhuma relevância.

Esses últimos, por outro lado, se entrincheiraram em um lugar específico da gestão do Estado sobre o território – os chamados “órgãos de patrimônio”, que por sua vez, se definem como “gestores” daqueles bens considerados significativos e, portanto, tombados e responsáveis por sua tutela para que não sejam destruídos e nem que intervenções a seu redor atrapalhem sua fruição.

Com isso, o “patrimônio histórico”, que deveria estar integralmente embebido nos critérios do que destruir e do que preservar nos processos de transformação da cidade, acaba se transformando numa espécie de instância recursal, onde os conflitos que não tiveram vez nem voz nas decisões sobre a cidade se manifestam. Assim tem sido no caso do Cais da Estelita, em Recife, assim como e do Teatro Oficina, em São Paulo.

Com um pequeno, mas bem significativo detalhe: ao contrário das regras de uso e ocupação do solo que envolvem o debate público e acabam virando lei – ainda que, insisto, normalmente capturadas pelos interesses do mercado imobiliário, que é quem mais organizadamente interfere nessas questões na cidade – nas regras de patrimônio histórico raramente as definições do que pode e o que não pode ser feito em volta de um bem tombado estão claras.

São poucos os bens ou sítios tombados que tem um regramento claro do que exatamente se pode fazer a seu redor. Geralmente, são as propostas dos empreendedores que, analisadas caso a caso através de pareceres técnicos do órgão, acabam sendo aprovadas ou vetadas. Isso abre evidentemente margem para muitas interpretações e discricionariedades. Essa discricionariedade dá margem a pressões políticas de todos os lados, de quem quer aprovar, assim como de quem quer vetar.

O caso da torre da orla da Barra, em Salvador, veio à tona agora, mas é preciso dizer que esse tipo de embate ocorre às dezenas pelo país. Inclusive, com os próprios técnicos discordando de pareceres de outros técnicos e muitas vezes, com a participação do Ministério Público nas controvérsias.

Não queremos com estas considerações de forma alguma minimizar a gravidade dos fatos: um ministro de Estado usar seu cargo para fazer outro ministro mudar um parecer para viabilizar um apartamento supostamente de sua propriedade. Mas o que queremos aqui é chamar a atenção para a extrema fragilidade e subdesenvolvimento de nossa política urbana, inclusive e talvez principalmente, nos aspectos relativos ao que pode ou não ser destruído diante da máquina de crescimento econômico e rendimento financeiro que conduz nossas cidades.

A torre da crise, para além de levantar questões de corrupção, mais uma vez, mais esconde do que revela as nuances por trás disso: qual é a margem de discricionariedade? Como se dão esses processos de aprovação ? Quem define o destino da cidade? Como os cidadãos podem participar mais dessas definições? Como as decisões sobre o futuro das cidades (em sua relação com sua história e memória) podem ser tomadas de maneira mais transparente?

Publicado originalmente no blog Raquel Rolnik, no portal Yahoo!

* Raquel Rolnik é urbanista, professora de Planejamento Urbano da FAU USP e coordenadora do LabCidade. Livre-docente pela FAU USP e doutora pela New York University, foi coordenadora de urbanismo do Instituto Pólis, diretora de Planejamento Urbano da cidade de São Paulo, secretária de Programas Urbanos do Ministério das Cidades e relatora especial da ONU para o Direito à Moradia Adequada. É autora dos livros “O que é a Cidade”, “A Cidade e a Lei”, “Folha Explica São Paulo” e “Guerra dos Lugares”. Lattes

Entenda o que a falta de repasses do Metrô tem a ver com as PPPs

Por Pedro do Carmo Baumgratz de Paula*

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Thomas Yuba/Flickr

A Linha 4-Amarela do Metrô é a primeira parceria público-privada do Metrô de São Paulo, modelo de concessão que seria adotado para outras linhas, mas que pode ter agravado as dificuldades financeiras e de gestão para todo o sistema metroviário e ferroviário paulista.

Nesse modelo, para garantir contratualmente o pagamento à ViaQuatro, consórcio que opera a linha, a solução adotada foi criar duas modalidades de tarifa: uma chamada aqui de “política”, paga pelos usuários na catraca das estações para usar o serviço, e uma “contratual”, desembolsada para a concessionária por passageiro transportado. No modelo tradicional, Metrô e CPTM são remunerados pela tarifa política e pela compensação das gratuidades por meio de repasses do Governo do Estado. Já a ViaQuatro é remunerada por um valor contratual, recebido por cada passageiro transportado.

A diferença é que a tarifa das concessionárias tem seu reajuste contratualmente previsto e absolutamente isolado da definição da tarifa política, aquela que hoje está em R$ 3,80. Isso significa que se o reajuste da tarifa política tiver sido menor que o da contratual, a concessionária, por receber a tarifa contratual, não será afetada. Neste modelo, a existência das gratuidades legais não afeta a concessionária, que recebe o valor acordado em contrato por passageiro transportado, independentemente do tipo (idoso, estudante, convencional, etc.).

No entanto, a existência de tarifas diferenciadas não assegura o efetivo recebimento do valor contratualmente previsto. Para garantir a existência de recursos para pagar a concessionária, também foi criado um mecanismo que prioriza o pagamento delas, evitando a judicialização desses repasses, o que poderia colocá-la na longa lista dos credores de precatórios do Estado. Dessa forma, no contrato de concessão da Linha 4, foi prevista a criação de uma Câmara de Compensação e Pagamentos privada e livre de ingerências estatais. Mas essa Câmara sequer chegou a sair do papel, pois foi criado o bilhete único, em parceria com o Município de São Paulo, unificando todos os pagamentos.

O sistema, de forma simplificada, funciona da seguinte maneira: os recursos pagos pelos usuários da Linha 4, do Metrô, da CPTM e das concessionárias da SPTrans são reunidos em uma conta sistema que, ao final de cada dia, remunera as empresas como exposto na figura abaixo:

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Ou seja, a solução encontrada para essas garantias, que foram entendidas como necessárias para viabilizar o modelo, foi usar o próprio volume de arrecadação tarifária de todo sistema a favor da viabilidade econômica da concessão da Linha 4- Amarela.
Com a diferenciação tarifária e esse sistema de priorização da remuneração, o Estado de São Paulo conseguiu fornecer ao parceiro privado a segurança do recebimento de suas tarifas contratuais, mas também gerou uma maior necessidade de repasses seus às suas empresas – Metrô e CPTM.

Um importante esclarecimento é que a adoção de PPPs, em si, não deve ser associada a uma maior geração de despesas estatais para a manutenção do sistema metroviário. Seja operada por uma concessionária ou por um ente estatal, a criação de uma linha adicional de metrô, supondo que se mantenham estáveis todos os demais fatores e custos envolvidos, geraria ao Estado o mesmo custo que o necessário para cobrir as gratuidades e viabilizar algum modelo de subsídio tarifário.

A questão, contudo, é que, ao se criar a tarifa contratual para o operador privado e gerar uma redução do saldo disponível para os demais operadores do transporte sobre trilhos, o Estado de São Paulo criou uma maior necessidade de repasses para essas empresas estaduais, tornando-as mais dependentes de seu controlador, que é ele próprio.
Outro ponto é que, ao optar por realizar a diferenciação tarifária e fornecer a prioridade de recebimento à concessionária, o modelo contratual se distancia e obscurece a compreensão sobre o funcionamento e o financiamento dos diferentes operadores do sistema de transporte sobre trilhos, não permitindo à população a clara compreensão dos limites e das possibilidades de cada um deles. O fato de Metrô e CPTM ficarem com o que sobra do arrecadado nas catracas e necessitar – cada vez mais – de repasses do Poder Executivo Estadual pode, por exemplo, ter impactos na capacidade de investimento em renovação de frota, contratação de funcionários e expansão das linhas.

É importante lembrar ainda que o governo estadual replicou esse modelo no contrato da futura Linha 6-Laranja. A consequência disso é que, na medida em que se concedam mais linhas para a iniciativa privada, a necessidade por maiores repasses ao Metrô e à CPTM, últimos na lista de recebimentos conforme vimos no gráfico anterior, também crescerá. Cada vez mais, a próxima concessionária terá uma prioridade relativa de recebimento, o que a coloca em uma posição melhor que a CPTM e o Metrô, mas inferior às empresas que a antecederam na contratação de parcerias.

Por fim, ao analisar o modelo adotado, sem qualquer pretensão de questionar a utilidade do modelo de PPPs em si, mas pensando sobre as alternativas contratuais adotadas pelo Estado de São Paulo nesse caso e limitando-me à questão do sistema de pagamentos e dos repasses estatais, é inevitável concluir que as concessões privadas só são, e só continuarão a ser, jurídica e economicamente viáveis na medida em que existirem empresas estatais do porte e com o fluxo de caixa do Metrô e da CPTM, pois o fluxo de passageiros (e de caixa) gerado por elas é usado como garantia para a PPP. É sempre possível, também, ainda que improvável ou mesmo financeiramente inviável, que o Estado de São Paulo venha a destacar vultosos fluxos de recursos não afetados ao patrimônio público para assegurar a liquidez dos sistemas de pagamentos.
Há, aqui, portanto, um claro paradoxo no modelo de PPPs do Metrô de São Paulo: a desestatização do setor, por conta de barreiras jurídicas e econômicas, depende da existência e permanência de empresas estatais fortes (ou, ao menos, grandes), que o modelo – em tese – visava substituir.

*Pedro do Carmo Baumgratz de Paula é Mestre em Direito Econômico pela USP. Professor da Universidade São Judas Tadeu e Advogado

Para além do Teatro Oficina, o Bixiga e a cidade

Por Silvio Oksman*

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Foto: Marcos Camargo/Teatro Oficina

A ocupação do terreno ao lado do Teatro Oficina, na Rua Jaceguai, no Bairro do Bixiga, em São Paulo, vem sendo objeto de discussão há décadas. Configurado a partir da compra de diversos pequenos terrenos remembrados, o enorme lote é de propriedade do grupo Silvio Santos (SISAN), que pretende construir um grande empreendimento de uso misto no local, com torres residenciais e comércio e serviço no térreo.

Pela primeira vez, em setembro de 2016, depois de vários projetos apresentados e aprovados pelo grupo SISAN, o Conselho de Defesa do Patrimônio Histórico, Arqueológico, Artístico e Turístico (Condephaat) se posicionou contrário ao novo empreendimento proposto. O fato foi comemorado não apenas pelo grupo liderado por José Celso Martinez Corrêa, diretor da Companhia Uzyna Uzona, que ocupa o Teatro, mas por várias pessoas ligadas às questões culturais e urbanas – campos que cada vez mais se aproximam. Mas se trata de uma vitória parcial, como será discutido adiante.

A discussão sobre esse terreno vem sendo conduzida pela disputa entre dois grupos: de um lado, o grupo Uzyna Uzona, em nome da legítima preservação de seu espaço de atuação e da qualidade urbana do seu entorno. Do outro, um grupo empresarial, proprietário do terreno, procurando exercer legalmente o seu direito de propriedade e de acordo com as normas urbanísticas que permitem edificá-lo.

O Uzyna Uzona sempre pautou a discussão no sentido de se apropriar do terreno de forma aberta, com atividades que pudessem qualificar o bairro. Isso foi possível graças a um acordo com a SISAN, que permitiu o uso do terreno enquanto não inicia qualquer obra no local. O posicionamento do grupo teatral sempre mira na cada vez mais longínqua hipótese de desapropriação pelo poder público.

O grupo SISAN teve todos os seus projetos apresentados aprovados até agora. Mas por que não construiu? Pode parecer que o grupo está perdendo dinheiro, mas se olharmos a valorização dos terrenos da área central na última década, somados ao aumento do potencial construtivo estabelecido pelo Plano Diretor Estratégico de 2014, parece que não. Pelo contrário, faz parecer que a estratégia de não construir é a percepção de que o terreno vem se valorizando e, numa eventual negociação da área, os números não param de crescer.

Uma possibilidade de ampliar a discussão e superar o impasse estabelecido é desvincular o tema dessa oposição entre os dois grupos, que pouco contribui para o bom debate. Melhor seria tentar entender aquilo que pode qualificar aquela área da cidade.

Não há dúvidas de que espaços públicos abertos são sempre bem-vindos. Também parece interessante que haja maior possibilidade de adensamento habitacional. Não são possibilidades excludentes. Pelo contrário, podem ser usos que se complementam.

Esta discussão tem sido feita, com maior ênfase, dentro dos órgãos de preservação de patrimônio – Condephaat e Conselho Municipal de Preservação do Patrimônio Histórico, Cultural e Ambiental da Cidade de São Paulo (Conpresp). Por ser um instrumento muito potente –, que se sobrepõe a qualquer outra legislação urbana, o tombamento, essencialmente, estabelece com bastante velocidade restrições e diretrizes para bens tombados e suas áreas envoltórias e rapidamente acaba sendo utilizado para atender a questões que as legislações urbanas (Plano Diretor e Lei de Parcelamento Uso e Ocupação do Solo) não deram conta.

O recente Plano Diretor Estratégico (2014) tem como diretriz promover uma cidade melhor, mais viva, mais dinâmica, mais eficiente. Acontece que uma das ferramentas que mais utiliza trata, ao fim e ao cabo, da quantidade de metros quadrados construídos que é possível edificar em relação à área do terreno – quanto mais virtudes do ponto de vista da qualidade e oferta de infraestrutura urbana, mais metros quadrados são passíveis de serem utilizados. Ora, a cidade de São Paulo é múltipla em todos os aspectos: sociais, culturais e principalmente de morfologia urbana. Não é mais possível tratar a cidade apenas por critérios matemáticos.

Esperava-se que seria nos planos de bairro que esta visão generalista seria superada. Eles tratariam das questões específicas de cada área, superariam as distinções genéricas do território e dialogariam com os bens tombados e suas áreas envoltórias. Mas, enquanto os tão esperados planos de bairro não acontecem, as regras vigentes que estimulam a construção nesse terreno do Bixiga operam com mais força.

O discutível instrumento do “direito de protocolo” – faz com que o proprietário do terreno possa construir com leis que já forma revistas. Nesse caso, esta é uma estratégia que pode inviabilizar qualquer discussão, posto que já há empreendimentos aprovados na área.

Pelas resoluções de tombamento do Condephaat, órgão estadual, cinco áreas envoltórias de bens tombados incidem sobre o terreno em discussão. Significa dizer que os projetos propostos devem ser analisados a partir desses edifícios e de como interferem na sua ambiência, nas relações com seu entorno. Até agora, os processos só consideravam o Teatro Oficina por dois motivos: por estar ao lado do terreno e, certamente, por ser de um grupo que se mobiliza e se posiciona com bastante ênfase. Cabe explicar que o fato de estar mais próximo ao terreno não significa dizer que é mais relevante que os demais. Quando se fala em patrimônio, não se fala em hierarquia. Cada edifício com seu valor reconhecido em pé de igualdade com os demais.

Estas questões foram levantadas por mim na reunião do Condephaat em que se decidiu por não autorizar o projeto de torres de uso misto no terreno da rua Jaceguai. Um olhar para o bairro da Bela Vista evidencia uma horizontalidade que, mesmo com certa verticalização, ainda pode ser percebida. O Condephaat não tem nenhum instrumento para preservar o bairro, portanto a discussão deve se pautar pela nuvem de áreas envoltórias que paira sobre a área. Parece claro que a verticalização proposta, aprovada pelo novo plano diretor e zoneamento, interfere na ambiência desses bens, rompe com uma paisagem urbana que pode e deve ser preservada. Isso não significa dizer que a área não pode passar por transformações de adensamento construtivo. Significa a necessidade de um olhar sensível para o local. A decisão do Conselho não incorporou essa proposta e manteve seu olhar exclusivamente para o Oficina.

Diante da inédita decisão do Conselho, uma questão fundamental passou desapercebida e pode mudar toda a dinâmica das discussões feitas até agora. Com a negativa do Condephaat, fica urgente uma definição de diretrizes para o terreno, que deve considerar as possibilidades de ocupação a partir das áreas envoltórias que incidem na área.

É uma excelente oportunidade de se estabelecer um diálogo com todas as partes interessadas e também reunir os órgãos públicos que trabalham com as questões urbanas numa possibilidade até hoje inédita de olhar para o local sob uma nova perspectiva.

* Silvio Oksman é Arquiteto e Mestre pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo. Atualmente cursa doutorado na FAU USP e é sócio do escritório Metrópole Arquitetos,  professor na Escola da Cidade e representante do IAB-SP no Condephaat .

Teatro Oficina e Bixiga: questões de patrimônio, questões de cidade

Por Luanda Villas Boas Vannuchi *

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Foto: Teatro Oficina/Divulgação

No final de setembro, o Conselho de Defesa do Patrimônio Histórico, Arqueológico, Artístico e Turístico (Condephaat) deu decisão contrária à construção de duas torres residenciais no Bixiga, bairro da região central da cidade de São Paulo, um grande passo para a preservação dos vários bens tombados existentes no local, e, principalmente, do próprio bairro.

A decisão se justifica pela adjacência do terreno com o Teatro Oficina, edifício projetado por Lina Bo Bardi e tombado pelo Condephaat. O parecer do relator da decisão usou como argumento central que as torres atentariam contra a “visibilidade e o destaque” do bem tombado, indo contra a preservação da sua memória.

A disputa entre o Teatro e a Sisan Empreendimentos Imobiliários, empresa do grupo Silvio Santos e proprietária do terreno, já ocorre há algumas décadas. Polêmica, a disputa levanta questões que São Paulo tem respondido parcamente, sobre a preservação dos bens comuns, da memória e dos usos da cidade, e sobre o papel dos órgãos de proteção do patrimônio e do planejamento urbano no contexto de urbanização capitalista que parece a tudo transformar em shopping e prédio, homogeneizando todos os territórios.

As primeiras tentativas de incorporação imobiliária pelo grupo tiveram início com a demolição de uma sinagoga e de dezenas de casinhas históricas em quase todo o quarteirão entre as ruas Jaceguai, Japurá, Abolição e Santo Amaro. Sobreviveram apenas o próprio Teatro Oficina e um ou outro prédio. Etapa normalíssima na transformação urbana paulistana, a “limpa” deu origem ao grande terreno para o qual se projetou a construção de um shopping center. Seria apenas mais um caso de empreendimento sem nenhuma articulação com o entorno, alheio ao tecido urbano em que se insere e que encerra dentro de si uns tantos atrativos às custas da vida da rua e da cidade, como tantos outros em São Paulo. Mas o projeto foi fortemente combatido pelo Oficina, que temendo ser sufocado pelo futuro vizinho e compreendendo os riscos que ele traria para as dinâmicas socioculturais do bairro, se mobilizou para impedir que o shopping fosse aprovado, dando início à uma resistência de anos que extravasou o campo institucional e atingiu o simbólico, muitas vezes sendo incorporada às montagens teatrais do Oficina.

No campo institucional, é sobretudo pela via do tombamento que tem se impedindo empreendimentos imobiliários no local. O mais antigo deles foi feito pelo Condephaat, órgão estadual, em 1982, e protege não apenas o próprio teatro, mas toda a área em um raio de 300 metros a partir dele, a tal da área envoltória. Seguiram-se a ele, em 2003, o tombamento pelo Conselho Municipal de Preservação do Patrimônio Histórico, Cultural e Ambiental da Cidade de São Paulo (Conpresp), e o pelo Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN), em 2010.

Nesse período, o grupo Sisan apresentou distintos projetos. Primeiro buscando dialogar com a vizinhança ao incorporar um “teatro de estádio” ao shopping, e, mais recentemente, aproveitando o retorno das classes médias e o avanço do mercado imobiliário nos distritos centrais para lançar um grande empreendimento residencial composto por três torres. Foi este o projeto rechaçado pelo Condephaat no dia 26 de setembro e que ainda aguarda a decisão final do Conpresp e do IPHAN.

Mas o posicionamento dos órgãos de patrimônio não ocorre sem conflitos. A empresa já recorreu de decisões anteriores e os mecanismos atuais de resguardo não têm garantido a proteção definitiva desejada. Isso ficou evidente na reunião decisiva do Condephaat, quando os conselheiros debateram se cabia ou não ao conselho rejeitar um empreendimento que estaria em conformidade com os recém-aprovados Plano Diretor e Lei de Zoneamento do município. Não é uma questão simples.

No Plano Diretor Estratégico de 2014, o terreno em questão está dentro do Setor Central da Macroárea de Estruturação Metropolitana. Esse setor tem entre seus objetivos o respeito ao patrimônio histórico e cultural e valorização das áreas de patrimônio com a proteção e recuperação de imóveis e locais de referência da cidade, estimulando usos compatíveis com a preservação e sua inserção na área central. Mas nem só de princípios e objetivos vive um plano, são necessários instrumentos para garanti-los.

As Zonas Especiais de Preservação Cultural (ZEPECs) e os Territórios de Interesse Cultural e da Paisagem (TICP) são os instrumentos específicos do PDE para preservação de bens culturais. Eles já foram explicados em post anterior e não aprofundaremos aqui. Mas vale observar que tanto o Teatro Oficina está marcado como ZEPEC-BIR (Bens Imóveis Representativos), como ele e o terreno vizinho se inserem dentro do TICP-Paulista/Luz. Se é verdade que os Territórios ainda devem sem regulamentados por lei específica, o Plano Diretor já acena a importância de um tipo de preservação que não se refere unicamente ao patrimônio, mas tem como objetivo evitar a descaracterização de uma área de importância simbólica para a cidade, com lugares significativos para a memória e a cultura, preservando seus usos.

Alinhado com o pensamento que deu origem ao TICP, o que o teatro vem mostrando há algumas décadas – bem antes do termo gentrificação entrar em voga – é que os interesses imobiliários são capazes de destruir bairros, não apenas transformando profundamente sua fisionomia, mas impondo usos mais rentáveis que acabam por aumentar os alugueis e expulsar tanto a população de baixa renda quanto os usos pouco rentáveis, como comércios populares e espaços de cultura.

O Bixiga, como é chamada parte do distrito da Bela Vista, está sujeito a esse tipo de ameaça. Bairro tradicional de São Paulo, manteve desde o início do século passado seu caráter popular, fortemente influenciado pela ocupação italiana, negra e nordestina, berço do samba e do teatro paulistano, confluindo uma diversidade de manifestações culturais, das cantinas às escolas de samba. Preserva até hoje não somente um reconhecido patrimônio arquitetônico, vários deles (mas não todos!) protegidos pelos órgãos competentes nas escalas municipal, estadual ou federal, mas também uma miríade de usos sociais e culturais, que fazem do bairro um ambiente único na cidade.

O próprio tombamento do IPHAN reconhece a necessidade de preservação não apenas da sede do teatro, mas dos usos e da diversidade do bairro. No parecer do órgão, sugere-se que o tombamento do Oficina seja o elemento chave para um processo de reabilitação do bairro que dê conta de preservar suas características e vitalidade. O documento também considera que as práticas culturais devem ser preservadas e consideradas prioritariamente ao desenvolvimento imobiliário, visto que, ao contrário de edificações residenciais, de comércios e serviços que não têm outros requisitos locacionais além da acessibilidade, a vida cultural do Bixiga só pode existir ali e deve ser preservada.

Mas, para complicar um pouco mais, na nova Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo, aprovada no início de 2016, o terreno se tornou Zona de Ocupação Especial (ZOE), porções do território destinadas a abrigar atividades específicas, como aeroportos, centros de convenção e grandes áreas de lazer que, por suas características únicas, necessitam disciplina especial de uso e ocupação do solo. A lei define que a regulação para tal disciplina será definida através de Projeto de Intervenção Urbana (PIU), aprovado mediante decreto. Como os PIUs devem passar por consulta pública, essa seria uma possibilidade de se desenhar um projeto de interesse coletivo para o terreno. Mas como o projeto atual é anterior à Lei, os proprietários contam com direito de protocolo e podem prescindir de segui-la.

O que fazer quando um território em disputa é regulado por leis e garantias contraditórias que se sobrepõe, ora mais restritivas, ora mais liberais? Qual direito deve ser garantido? O direito individual dos proprietários ou o direito coletivo à memória e à cidade? São perguntas polêmicas que têm sido respondidas caso a caso, variando conforme a vontade política, o poder do privado, a mobilização da sociedade e a correlação de forças entre as narrativas das partes envolvidas.

A recusa do projeto atual do empreendimento imobiliário pelo Condephaat, embora ainda possa ser contestada e não seja uma vitória definitiva, dá sinais claros de que, tal como está, o projeto é negativo para a cidade e não pode ser continuado. Não significa que o proprietário não tenha direito de empreender ali. Mesmo porque a desapropriação, ainda que tenha sido debatida na reunião do Condephaat, não está realmente em pauta e nem cabe aos conselheiros discutir a política urbana.

Buscando dar fim a essa celeuma, uma alternativa bastante interessante foi proposta pelo próprio Silvio Santos e vinha sendo negociada com o poder público: a troca do terreno por algum outro de igual valor. Isso abriria a possibilidade de dar uma destinação pública a área no Bixiga. Claro que essa é uma opção que depende inteiramente da boa vontade do grupo proprietário e só será concretizada se for de seu interesse. Mas com o veto dos órgãos de patrimônio em relação a um projeto imobiliário no local, fica claro que se optarem por realizar o empreendimento, os proprietários terão que redesenhá-lo reduzindo muito o impacto que ele tem não apenas sobre o Teatro Oficina e sobre os outros quatro bens tombados que também tem suas áreas envoltórias ali (a Casa da Dona Yayá, a Escola de Primeiras Letras, o Castelinho da Brigadeiro e o Teatro Brasileiro de Comédia), mas sobre o Bixiga e a cidade.

Luanda Villas Boas Vannuchi é geógrafa, mestre em Estudos Urbanos pela Vrije Universiteit Brussel e doutoranda em Planejamento Urbano e Regional pela FAU USP. Atualmente é pesquisadora do LabCidade, onde investiga espaços públicos coletivos e comuns urbanos e integra a equipe do projeto Observa SP. Lattes

Direito de protocolo: instrumento ultrapassado ainda influencia decisões sobre a cidade

Por Luciana Bedeschi* e Paulo Romeiro**

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@Matilhacultural/Instagram

O recente debate em torno da luta por um Parque Augusta público tem como um de seus impedimentos centrais, no campo jurídico, o “direito de protocolo”, como é conhecido o direito do proprietário de determinado imóvel de utilizar no projeto os parâmetros vigentes no momento de abertura do processo de licenciamento da obra, ainda que a lei mude e os parâmetros sejam alterados.

No caso da celeuma envolvendo o Parque Augusta, as construtoras proprietárias do terreno protocolaram em janeiro de 2014 uma nova versão do projeto, utilizando parâmetros previstos no Plano Diretor de 2002. Com a aprovação do PDE de 2014, apenas seis meses depois, a área passou a ser considerada Zona Especial de Proteção Ambiental (ZEPAM), com parâmetros muito mais restritivos que inviabilizariam por completo o projeto das construtoras. Mas como, em tese, as construtoras teriam esse “direito de protocolo”, o imóvel, apesar de sua função de proteção ambiental, poderia ter o projeto aprovado mesmo que, em sua atual configuração, conflita com o Plano Diretor.

É bastante comum que, ao iniciar um processo de debate público em torno da revisão de Plano Diretor ou de uma lei de zoneamento que determinarão novos parâmetros urbanísticos, haja uma corrida dos agentes do mercado imobiliário para o licenciamento de empreendimentos, tendo em vista a perspectiva de mudança dos parâmetros urbanísticos vigentes. O “protocolo” de projetos, que não necessariamente seriam de interesse de implantação naquele momento, serve apenas para garantir o direito de aplicação da lei vigente, fazendo com que os novos parâmetros aprovados não sejam aplicados por algum tempo, o que representa um claro e indesejado anacronismo entre o planejamento e a gestão urbana. Há casos ainda mais graves, em que a própria legislação de zoneamento, mesmo que de forma flagrantemente ilegal, traz dispositivos que permitam aos proprietários a utilização por três anos de parâmetros distintos dos definidos pelo Plano Diretor, como é o caso do artigo 174 da Lei de Zoneamento de São Paulo (Lei Municipal 16.402/16).

A doutrina jurídica e as decisões judiciais em torno do tema analisam a aplicação do direito de protocolo tendo como base a ideia de direito adquirido, que, nesse caso, seria o direito de continuar o processo de licenciamento de uma obra pelas regras da lei vigente quando da entrada do processo de licenciamento no órgão competente pela expedição da licença. Essa interpretação do direito de protocolo, dominante na doutrina e nos tribunais, tendo como único ponto de vista o dos interesses do proprietário, deixa de considerar aspectos relevantes do processo de formulação, execução e acompanhamento das ações de política urbana que, necessariamente, devem estar orientados pelos princípios da função social da propriedade e da cidade e da gestão democrática das cidades no contexto da nova ordem jurídico-urbanística inaugurada pela Constituição Federal e que tem suas diretrizes gerais delineadas pelo Estatuto da Cidade (Lei Federal 10.257/01).

Tais interpretações apontam para a possibilidade da aplicação da lei antiga, e revogada, desde que não ocorra, no decorrer do processo de licenciamento, modificação da “essência” do projeto original. Cumpre esclarecer, no entanto, que isso não significa que a municipalidade não possa optar por aplicar a nova lei, devendo, nesses casos, indenizar o proprietário. Mas indenizar o quê?

Apesar de em geral a prática ser a “de sempre”, a “praxe”, é preciso considerar o fato de que o licenciamento urbanístico pós-Constituição de 1988 e Estatuto da Cidade não pode mais ser compreendido “como sempre”, sem considerar as mudanças no regime jurídico urbanístico da política e da propriedade urbana.

É corrente na doutrina jurídica que o licenciamento urbanístico é um ato vinculado, o que significa que o processo de licenciamento deve ser compreendido como uma aplicação lógica de regras que, se atendidas, resultam inexoravelmente na emissão da licença (no caso para edificar). Ou seja, não há qualquer subjetividade envolvida nesse mero ato administrativo. A pergunta que surge é: a concepção de que a licença de construir é um ato vinculado pode conviver com a ideia de uma gestão democrática da cidade que pressupõe a participação popular e o controle social em todas as etapas de implementação da política urbana? Acreditamos que não.

O licenciamento urbanístico, como instrumento integrante da política urbana municipal, deve necessariamente ser conduzido e também compreendido de acordo com o marco jurídico constitucional urbanístico e, por isso, de acordo com as diretrizes gerais da política urbana expressas no artigo 2º do Estatuto da Cidade que, como veremos, apontam para um processo de licenciamento mais aberto, com a participação da população para que possa, de fato, refletir os interesses da coletividade no que diz respeito à garantia do cumprimento da função social da cidade e da propriedade urbana.

Por que o licenciamento urbanístico não pode ser compreendido simplesmente como a aplicação formal das regras de uso e ocupação do solo? O Estatuto da Cidade (art. 2º, VI) determina que o controle do uso do solo deve ser realizado de forma a evitar: a utilização inadequada dos imóveis urbanos; proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes; o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infraestrutura urbana; a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como polos geradores de tráfego, sem a previsão da infraestrutura correspondente; a deterioração das áreas urbanizadas e a poluição e a degradação ambiental.

Até é possível argumentar que a simples aplicação lógica das regras de uso e ocupação do solo dará conta de evitar a utilização inadequada de imóveis urbanos e os usos incompatíveis ou inconvenientes, isso se considerarmos que os parâmetros que podem ser definidos objetivamente no Plano Diretor e na legislação urbanística são capazes de estabelecer regras que prevejam o que seja uma utilização adequada e um uso compatível para que possa ser aplicada de maneira objetiva sem qualquer subjetividade. Apesar de isso ser discutível, partiremos de que esta seja uma premissa verdadeira.

Ainda assim, o mesmo não se pode argumentar para instalação de atividades que sejam polos geradores de tráfego sem a infraestrutura correspondente ou que resultem na deterioração de áreas urbanizadas ou na degradação ambiental uma vez que são fatores dinâmicos que se relacionam com o entorno da cidade e que só pode ser analisado e compreendido em todas suas dimensões no caso concreto, com uma margem interpretativa ao agente público na aplicação da lei, obviamente aberta ao contraditório das partes interessadas.

Não à toa o Estatuto da Cidade prevê que o licenciamento de determinados empreendimentos seja realizado por meio do Estudo de Impacto de Vizinhança, que deve apresentar elementos que vão muito além da demonstração do cumprimento dos índices e parâmetros urbanísticos tais quais: adensamento populacional; equipamentos urbanos e comunitários; valorização imobiliária; geração de tráfego e demanda por transporte público; paisagem urbana e patrimônio natural e cultural. O que esclarece, definitivamente, que o licenciamento urbanístico não se restringe a uma análise do projeto no que diz respeito ao atendimento, ou não, dos índices e parâmetros urbanísticos previstos em lei.

Por outro lado, o licenciamento urbanístico como parte da política urbana municipal, deve ser compreendido como um processo onde a população possa participar e incidir no processo decisório, considerando que a cidade deve ser gerida de forma democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (art. 2º, II, Estatuto da Cidade). O que significa dizer que a participação da população não se encerra no processo de planejamento dos rumos da cidade, mas deve ser permanente abrangendo as demais ações que envolvem a política urbana.

O novo papel do licenciamento urbanístico fica bastante claro na medida em que o Estatuto da Cidade prevê a realização de audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população (art. 2º, XIII, Estatuto da Cidade). Essa previsão não deixa qualquer dúvida sobre a necessidade de o licenciamento urbanístico ser um processo que permita, de fato, a participação da população para um efetivo controle social da aprovação dos projetos com efeitos potencialmente negativos, derrubando a ideia de um licenciamento urbanístico como ato vinculado,  que seria, hermético à participação da população, ou transformaria essa participação em mera formalidade, o que certamente não é a finalidade apontada pelo Estatuto da Cidade.

Pelos argumentos expostos acima é fundamental debater o direito de protocolo, e mais do que isto, é preciso repensar a própria natureza do licenciamento urbanístico para uma interpretação atualizada do direito de protocolo e de sua aplicação, que considere a perspectiva da gestão democrática das cidades, o direito ao planejamento e a própria participação da população no licenciamento urbanístico consagrados no Estatuto da Cidade. Não se trata de passar por cima dos direitos dos proprietários dos imóveis, mas garanti-los de acordo com o novo marco urbanístico constitucional. Nunca é demais lembrar que também a ordem econômica tem entre seus princípios a função social da propriedade e a defesa do meio ambiente (vide o artigo 170, da Constituição Federal).

Um dos elementos que devem ser repensados em relação ao direito de protocolo, que tem relação direta com o caso do Parque Augusta, é sua aplicação em processos que tratem de imóveis com uma função específica como proteção ambiental e patrimônio histórico e cultural. Nestes casos, e, especialmente, em se pensando em negar, por razões fundamentadas a expedição desta licença nos termos propostos pelo direito de protocolo, caberia uma indenização aos proprietários?

Tais considerações não levariam a supor que o valor da indenização ao proprietário, neste caso, deveria ser composto apenas pelos gastos suportados com a elaboração do projeto e o andamento do processo de licenciamento? Uma resposta afirmativa para essas perguntas, apesar de polêmica, nos parece razoável. Afinal, não seriam esses os únicos danos concretos causados pela decisão do município de não expedir a licença de construir?

O Estatuto da Cidade, que consolida as normas de direito urbanístico no Brasil, estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental. Desconsiderar suas determinações na interpretação da natureza do licenciamento urbanístico e, portanto, na aplicação do direito de protocolo, interpretando as normas tendo como elemento condutor apenas o ponto de vista exclusivo dos interesses privados, excluindo interesses coletivos pactuados e consagrados na lei vigente, sobretudo em relação ao zoneamento desejado para a cidade, seria negar a própria existência da aplicação do direito urbanístico no tempo e no espaço em que está posto, o que levaria a pensarmos que o direito realmente só serve para proteger, nesse caso, os interesses privados dos proprietários de terra urbana. Afinal, para que serve o direito urbanístico?

* Luciana Bedeschi é advogada, doutoranda do Programa de Pós-Graduação em Planejamento e Gestão do Território da UFABC e pesquisadora do Observatório das Remoções, do LabCidade, na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP.

 ** Paulo Romeiro é advogado, mestre em Direito Urbanístico e Ambiental pela PUC-SP e doutorando em Direito Econômico, Financeiro e Tributário na Faculdade de Direito da USP. Participou da formulação do programa de regularização fundiária da Prefeitura de São Bernardo do Campo e é membro fundador do Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico. Atualmente é pesquisador do Instituto Pólis e do LabCidade.

 

São Paulo, memória e testemunhos periféricos

 * Danilo da Costa Morcelli |

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Igreja Nossa Senhora dos Homens Pretos da Penha (séc 19). Foto: Danilo Morcelli

As regiões periféricas da cidade de São Paulo são normalmente vistas como recentes do ponto de vista histórico, ignorando todo um amplo passado com suas diversas dinâmicas e seus variados testemunhos. Além de errônea, essa visão é também perversa, implicando na noção de uma cidade sem memória e sem história, que pode ser destruída e reconstruída levianamente, de maneira muitas vezes descontínua, desconexa e descontextualizada, sem uma reflexão coerente sobre seu passado. Isso ocorre sob a ótica do progresso e mirando uma questionável “modernidade”, que se torna ultrapassada em um curto período de tempo.

Somado a isso, nas periferias da cidade existem marcantes delimitações e contradições: núcleos históricos consolidados contrastando com habitações precárias, ocupações caóticas e recentes do ponto de vista histórico, marcadas pela disputa pelo espaço, por certa transitoriedade, pelo provisório, improvisado e inacabado.

Essa noção de cidade faz com que seus habitantes desconheçam seu ambiente urbano e não se identifiquem com este, tendo em vista, sobretudo, as contínuas transformações e a velocidade das mesmas.

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Ruínas do Sítio Mirim (séc 17), em São Miguel Paulista. Foto: Danilo Morcilli

A região leste da cidade, no entanto, possui testemunhos que sobreviveram a essa São Paulo que se reconstruiu por diversas vezes. Restaram patrimônios que remetem da colonização europeia (século 16) até momentos posteriores à industrialização, já no século 20. Destacam-se as antigas capelas coloniais, como a capela de São Miguel (século 16), bem tombado mais antigo da cidade, e a de Nossa Senhora da Biacica (século 17), transformada em moradia no início do século 20.

Outros exemplos são as igrejas da Penha (século 17) e dos Homens Pretos (século 19) e diversas estruturas industriais do início do século passado. Sem esquecer, claro, dos casos emblemáticos da Casa Sede do Sítio Mirim (século 17), cujo tombamento em âmbito municipal, estadual e federal não garantiu que a casa não entrasse em estado ruinoso. Ou mesmo o Engenho do Sítio Piraquara (século 17), que foi tombado, destombado e conseguintemente demolido.

Esses são alguns exemplos de bens que muitas vezes ficaram esquecidos do ponto de vista das políticas públicas, ou mal assistidos, até que o interesse político-econômico do momento os ameace e reivindique para si o seu espaço, a despeito da existência dos instrumentos de proteção. Apesar de soar desolador, diversas ações recentes têm culminado com resultados positivos, sobretudo iniciativas comunitárias, como intervenções, saraus, ocupações, debates e mapeamentos.

Hoje, há maior preocupação e articulação por parte da população das regiões periféricas na identificação, preservação e construção da memória, culminando com a criação de diversos coletivos, movimentos e iniciativas dedicando-se ao tema, como o Grupo de Memória da Zona Leste. Além do mais, movimentos sociais consagrados, como os de moradia, educação e saúde, têm se preocupado com a construção e manutenção de sua própria memória.

Ações como os Seminários sobre o Patrimônio Histórico da Zona Leste, com suas três edições ocorridas em 2014, e as Jornadas do Patrimônio na cidade de São Paulo, com relevante penetração nas periferias da cidade, em sua segunda edição neste ano de 2016, são de extrema importância para a manutenção da memória da cidade e para que a comunidade conheça seu patrimônio, entenda sua importância, e assim o reconheça.

Na própria dinâmica de São Paulo há um processo de contínua destruição e reconstrução da cidade ao longo dos séculos, implicando a ideia de que tudo é novo e passível de ser substituído. Leonardo Benevolo, arquiteto e historiador da arquitetura, faz uma importante observação ao prefaciar o livro de Benedito Lima Toledo, “São Paulo: três cidades em um século” (2007) – que retrata bem a primeira frase deste parágrafo: a cidade de São Paulo transforma-se tão rapidamente “a ponto de apagar, no espaço de uma vida humana, as marcas da geração anterior”. Em função da rapidez das transformações, as lembranças são mais duradouras que o cenário construído, e não encontram nele um apoio e um reforço. As transformações são de tal ordem que as memórias não encontram um “suporte”.

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Ruínas do Sítio Mirim (séc 17), em São Miguel Paulista. Foto: Danilo Morcilli

Pensando nisso, nos reunimos em um coletivo formado pelo Ateliê Azu, que realiza uma série de intervenções urbanas com painéis de azulejo, com o pesquisador de tecnologias Eduzal e o Grupo de Memória da Zona Leste, com o intuito de instigar as pessoas a conhecer o patrimônio da cidade, em especial das periferias.

Escolhemos trabalhar com uma plataforma colaborativa que, através das redes sociais e da tecnologia, unisse o mapeamento virtual de bens culturais e painéis temáticos com QRCodes instalados junto a pontos históricos da cidade que tenham poucas informações disponíveis, sejam imóveis, obras de artes, feiras ou manifestações culturais singulares. Com isso, além de encontrar informações sobre esses locais, os visitantes têm a possibilidade de compartilhá-las nas redes sociais, fazer check-in, postar imagens, sugerir novos locais ou edições, além de seguir um roteiro de visitação do patrimônio paulistano.

É uma forma que encontramos de divulgar os atrativos urbanos dos bairros periféricos, incentivar visitas a esses locais, em um turismo em que as pessoas sejam parte do processo e não meros clientes, e fortalecer os coletivos e detentores de saberes presentes nesses territórios, incentivar e fortalecer o comércio local, além de realizar uma intervenção urbana que instigue as pessoas a conhecer mais sobre o bairro e a cidade.

O projeto se chama “+CulturaSampa” e foi contemplado na segunda edição do VAI-TEC, um programa de apoio à inovação da Prefeitura de São Paulo. Estamos ainda nos primeiros passos, procurando colaboradores e com a esperança de que os moradores da cidade e aqueles de fora dela possam vivenciá-la ativamente e contribuir com a construção de uma cidade mais justa e que valorize suas próprias memórias.

*Danilo da Costa Morcelli é bacharel em Gestão Ambiental pela Escola de Artes Ciências e Humanidades da Universidade de São Paulo (EACH-USP) e Mestre em Ciências, pelo programa de Mudança Social e Participação Política da EACH-USP. Atua desde 2012 no Grupo de Memória da Zona Leste de São Paulo.