Projetos de Intervenção Urbana (PIUs) em São Paulo: transferência de terras para exploração comercial por terceiros

Paula Freire Santoro*, Flávia Nunes**

Um novo instrumento está sendo largamente utilizado na política urbana de São Paulo: o Projeto de Intervenção Urbana (PIU). Em uma de suas versões, a do PIU dos terminais, concessionários privados podem definir áreas e imóveis no entorno dos terminais de ônibus que desejam desapropriar para explorar comercialmente. Além de alargar para a exploração privada um instrumento (desapropriação) que era de uso exclusivo do Estado, e com fins estritamente de promover obras e equipamentos públicos, a atuação através de PIUs se dá de forma fragmentada e muito pouco transparente. Com processos decisórios cada vez mais enxutos, os projetos de intervenção urbana (PIUs) buscam afastar o debate público na elaboração e implantação de projetos que provocam transformações significativas nas áreas onde são implantados.

Nos últimos dois anos, a Prefeitura de São Paulo colocou 35 Projetos de Intervenção Urbana (PIUs) em debate, sendo que alguns deles foram oriundos de propostas dos proprietários de glebas, através de Manifestações de Interesse Privado. Se aprovados, podem afetar cerca de 102 km² ou quase 10% de toda área urbanizada da cidade. São muito fragmentados, de distintos tamanhos e tipos, que podem ser organizados em alguns grupos:

  1. PIUs de reestruturação urbana: envolvem grandes áreas e prevêem intervenções urbanas multissetoriais (habitação, mobilidade, meio ambiente, entre outros), com desenho próximo de uma operação urbana, como o PIU Arco Jurubatuba (PL 204/2018) em debate na Câmara de Vereadores;
  2. PIUs de transformação de grandes glebas: geralmente de um proprietário apenas, marcadas no zoneamento como Zona de Ocupação Especial (ZOE), como PIU NESP, PIU Anhembi ou PIU Pacaembu;
  3. PIUs de Terminais Urbanos: envolvendo os 27 terminais de ônibus da cidade, divididos em dois grupos: os três primeiros anunciados – PIU Terminal Capelinha, PIU Terminal Campo Limpo e PIU Terminal Princesa Isabel – que foram projetos de concessão estruturada pela Prefeitura (o diagnóstico foi lançado para consulta pública em 2017 e em 15 de maio terminou a segunda consulta pública); e os outros 24, que foram regulamentados pela lei apelidada de “Lei de Concessão dos Terminais” (Lei Municipal nº 16.703/2017), alterada pela lei do Plano Municipal de Desestatização (Lei Municipal nº 16.211/15) e por decreto (Decreto 58.066/18), e estão delimitados por um raio de 600 metros ao redor de cada terminal.

Mapa. Projetos de Intervenção Urbana propostos até maio de 2018. Elaboração: Martim Furtado e Aluizio Marino/LabCidade FAUUSP, 2018.

Os PIUs, como o próprio nome já diz, consistem em projetos urbanos. Sua figura foi criada no Plano Diretor Estratégico de São Paulo de 2014 (PDE) (Lei Municipal no 16.050/14) com o objetivo de detalhar projetos de reestruturação urbana. Por isso, de acordo com o PDE, um PIU deve conter os objetivos das intervenções e um estudo detalhado dos aspectos urbanísticos, ambientais, sociais, econômico-financeiros e de gestão democrática sobre as motivações e os impactos da transformação urbana prevista (ver PDE, art. 136).

Nabil Bonduki, então vereador e envolvido na concepção do instrumento observou que os planejadores urbanos reclamavam que as operações urbanas não tinham nenhum plano ou projeto urbano, então essa figura foi criada para que ficasse mais clara a intenção da transformação urbana e que, depois, pudesse ser pensada a forma de gestão e financiamento do processo de reestruturação territorial. Assim, os PIUS foram concebidos pelo Plano Diretor para serem acompanhados de instrumentos de gestão e financiamento da transformação urbana, como por exemplo através de instrumentos de parceria público privada como Operações Urbanas Consorciadas (OUCs) e concessões urbanísticas.

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Figura 2. Diagrama dos Projetos de Intervenção Urbana. Fonte: SMDU/Gestão Urbana, 2015.

Sua concepção estava bem pouco definida no Plano Diretor e variou bastante desde as primeiras propostas apresentadas pela Prefeitura. Em 2016, um Decreto foi aprovado tratando sobre o tema (Decreto Municipal nº 56.901/16). Seu texto era muito próximo, inclusive repetia trechos inteiros do texto do Plano Diretor Estratégico, embora apresentasse novidades importantes.

A primeira delas foi estabelecer um conteúdo mínimo do Projeto – que consistiu em um diagnóstico e um programa de interesse público –, muito mais enxuto e genérico que o previsto no Plano Diretor, que agora poderia também ser proposto pela iniciativa privada. Esse novo conteúdo mínimo coloca os conteúdos do PIU descritos no Plano Diretor como “elementos complementares necessários” a serem incluídos, somente se necessário, na fase final do PIU (Decreto 56.901/16, art. 4º, IV). Mesmo enxuto, este conteúdo mínimo não foi respeitado pela totalidade dos PIUs apresentados, vide críticas feitas ao PIU Rio Branco.

Este conteúdo mínimo inicial seria publicizado para uma consulta pública virtual reduzidíssima, por no mínimo 20 dias corridos. A primeira consulta aberta, do PIU Rio Branco, permitiu concluirmos que consistia no que se apelidou de “consulta Twitter”, face ao limite de caracteres restritos a cada parágrafo do texto de colaboração, dificultando posicionamentos contrários à proposta como um todo. Atualmente, a consulta mudou: está aberta a um comentário geral apenas (ver, por exemplo, o PIU Vila Leopoldina-Villa Lobos, ainda em aberto). Todas as consultas ficaram abertas em média por 25 dias, impossibilitando a leitura cuidadosa e a compreensão dos materiais publicizados, geralmente muito detalhados e técnicos.  

Após a primeira consulta, a proposta seria analisada e a elaboração do PIU seria autorizada pela Secretaria Municipal de Licenciamento (SMUL). Com isto, a SP Urbanismo publicaria o perímetro de intervenção, as características básicas da proposta e as fases do projeto, e ficaria autorizada a realização de um chamamento público para manifestação de interesse na apresentação de projetos, em um edital que explicitasse a forma de participação social e os critérios para avaliação das propostas apresentadas. Dois PIUs hoje se encontram nesta etapa (Vila Olímpia e Nações Unidas). A forma final do PIU após esta aprovação é apresentada para nova consulta de, no mínimo, 20 dias. Um outro PIU encontra-se nesta etapa (Vila Leopoldina-Villa Lobos).

Mas uma das novidades mais importantes consiste na possibilidade, criada por Decreto, de a SP Urbanismo firmar contratos com terceiros para implantação do PIU, permitindo que sejam vendidos (alienados) imóveis da SP Urbanismo ou desapropriados para fins de utilidade pública (Decreto Municipal no 56.901/16, art. 6º, § 1º). Ao menos desde o debate sobre a Medida Provisória 700/2015 – editada  em dezembro de 2015, que não foi convertida em lei por decurso de prazo – vem se tentando, nas diversas esferas (federal, estadual e municipal), que seja permitida a desapropriação de imóveis para serem transferidos para privados, mediante diferentes formatos de parcerias ou concessões.

Imóveis públicos dos PIUs dos Terminais Urbanos podem ter exploração comercial

No caso dos PIUs dos Terminais Urbanos, a possibilidade de terras públicas comporem a concessão ou imóveis privados serem desapropriados para compor a concessão está explícita na regulamentação que trata da concessão dos terminais, que determina também que “áreas ou terrenos subutilizados ou com potencial de transformação” podem estar associados à concessão dos terminais, desde que contidos no perímetro de intervenção (Decreto no 58.066/18, art 2º). Será possível que o concessionário não só explore comercialmente o terminal, como também explore as áreas públicas ou que venham a ser desapropriadas por utilidade pública do entorno.

Mas é possível explorar comercialmente imóveis públicos? Não. Para criar esta excepcionalidade, o Decreto 58.066/18 se apoia em algumas ideias:

  • Que comércio, serviço e habitação são usos ampliados do terminal e podem ser aprovados pelos mesmos parâmetros, como infraestrutura. Que as construções destinadas à exploração de receitas acessórias ao contrato de concessão “configurem o aproveitamento ampliado de sua função estratégica e implantação de usos complementares, tais como os de comércio, serviços ou habitação”. Reforça que a implantação de serviços públicos ou centros comerciais já estava permitida no PDE (Decreto 58.066/18, art. 5º, II, § 1º cita o PDE, art. 245, § 3º). E define que sua ocupação deve seguir os parâmetros urbanísticos e regras de edificações caracterizadas como INFRA-1 (art. 5º, II), bem como observa que podem ser excepcionalizados parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo (art. 5º, II, § 1º);
  • Que os parâmetros de infraestrutura podem ser aprovados pela CTLU. Que as atividades de exploração como receita acessória – ou seja, as comerciais, de serviços e habitacionais – sejam licenciadas como INFRA, cujos parâmetros podem ser definidos pela Câmara Técnica de Legislação Urbanística (CTLU), conforme permitido pela Lei de Zoneamento (16.402/16, art. 107, §1º) (Decreto 58.066/18, art. 5º, §1º);
  • Que a instalação de outros usos tenha anuência do órgão de transporte. Que a instalação de usos comerciais, de serviços ou residenciais nas edificações dos terminais devem ter anuência do órgão gestor do equipamento público de transporte (Decreto no 58.066/18, art. 5º, §4º).

Assim, aproveitando as brechas criadas para os equipamentos públicos de transporte através de sua associação a parâmetros de INFRA, parece expandir estes benefícios para usos comerciais, de serviços e habitacionais associados aos terminais, estejam esses nas áreas operacionais ou sejam remanescentes de desapropriação. É possível interpretar que os terrenos próximos, públicos ou desapropriados por utilidade pública pela concessão, venham a  compor o que se considera como “áreas operacionais”.

A Lei nº 16.703/17 permite a “exploração comercial, direta ou indireta, de edificações a serem construídas no terreno da estação ou na área de abrangência do perímetro [do PIU] (…) incluindo a alienação de novas unidades incorporadas pelo delegatário (…)” (Lei  16.703/17, art. 15 que altera a Lei 16.211/15). Ou seja, permite a venda de novas unidades construídas no perímetro pelo concessionário.

Ainda, ao final da concessão (cujo prazo máximo é de 30 anos de acordo com a Lei 16.211, art. 3º, I), deveriam ser restituídas todas as construções incorporadas (Lei 16.211, art. 3º, II). No entanto, tal previsão foi alterada pela Lei 16.703/17 que permitiu que, dentre os imóveis envolvidos, poderão ser devolvidos ao poder público apenas os necessários à operação do sistema de transporte coletivo (Lei no 16.703/17, art. 15, §5º que altera a Lei no 16.211/15, art. 3º).

Aos poucos a regulação em torno dos PIUs dos Terminais Urbanos vai possibilitando a exploração comercial, com serviços ou habitação, e permitindo que unidades produzidas sejam vendidas e não precisem retornar à posse do poder público, ampliando a transmissão de terras públicas aos privados através deste tipo de concessão.

* Paula Freire Santoro é arquiteta e urbanista, professora de Planejamento Urbano do Departamento de Projeto da FAU USP. Atualmente coordena o projeto ObservaSP no LabCidade FAU USP. Lattes | Academia.edu

** Flávia Nunes é estudante do curso de graduação em Arquitetura e Urbanismo da FAU USP. Em seu Trabalho Final de Graduação,  pesquisa a recente trajetória da regulação dos processos de reestruturação urbana em São Paulo através do estudo de caso dos Projetos de Intervenção Urbana (PIU), sob orientação da professora Paula Santoro.

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Suspensão do direito de protocolo em São Paulo: o que está em jogo?

Bianca Tavolari*

Toda pessoa que pretende construir na cidade precisa pedir uma licença específica à Prefeitura. Para conseguir essa autorização, é necessário apresentar um projeto construtivo e demonstrar que a proposta está adequada às regras de uso e ocupação do solo vigentes. Este protocolo diz respeito apenas à entrega do projeto e dos demais documentos, não implica ainda avaliação ou decisão por parte do poder público. Mas hoje, o chamado “direito de protocolo” vem permitindo que se possa construir um empreendimento com base nos parâmetros vigentes no momento da entrega do projeto, ainda que esses critérios já tenham sido mudados por lei. É por isso que na iminência de alterações substantivas nas regras de uso e ocupação do solo, geralmente de caráter mais restritivo, diversos projetos são protocolados como forma de garantir que as regras anteriores continuem válidas.

Mas, desde o dia 26 de fevereiro, o direito de protocolo está suspenso na cidade de São Paulo. A decisão do juiz Evaristo dos Santos concedeu, em caráter liminar, o pedido formulado pelo Ministério Público, em uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN nº 2.028.122-62.2018.8.26.0000), questionando este instituto. À primeira vista, discutir sobre os fundamentos jurídicos do direito de protocolo pode parecer uma questão exclusivamente técnica e burocrática, sem qualquer repercussão para a vida cotidiana das pessoas. Mas é exatamente o oposto: entender como o direito de protocolo funciona nos ajuda a compreender por que algumas mudanças na legislação urbanística simplesmente não são postas em prática, gerando impactos em toda a cidade. E também nos ajuda a entender por que esta liminar é uma decisão histórica, ainda que ela seja frágil e possa ser derrubada a qualquer momento.

A verdade é que o “protocolo” nada mais é do que um carimbo do órgão competente atestando que o projeto foi recebido. É por isso que o mercado imobiliário fala em “direito de protocolo” e não em “direito à licença” ou “direito à autorização”. Mas a prática de usar este suposto direito para construir com base em regras já ultrapassadas é tão enraizada que as leis de zoneamento costumam incluir o direito de protocolo como regra formal de transição da lei antiga para a nova. A atual Lei de Uso e Ocupação do Solo (Lei Municipal nº16.402/2016) prevê esta regra no artigo 162. É justamente este artigo que teve sua constitucionalidade questionada pelo Ministério Público e cuja validade foi suspensa pela liminar do Tribunal de Justiça de São Paulo.

A ação do Ministério Público tem origem em um caso específico. A Cury Construtora apresentou projeto para construir um empreendimento residencial no Jardim Guedala, na zona oeste de São Paulo, na vigência da Lei de Zoneamento anterior. Na lei atual, a área do projeto foi demarcada como Zona Especial de Proteção Ambiental (ZEPAM), com parâmetros de edificação mais restritivos. O Ministério Público defende que o artigo 162 viola diretamente os princípios de proteção ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, previstos tanto na Constituição Estadual quanto na Constituição Federal.
As razões para isso são várias. Em primeiro lugar, ao garantir a aplicação das regras anteriores, o artigo permite que os proprietários não obedeçam os parâmetros ambientais que valem agora. Isso seria algo semelhante a instaurar um direito adquirido de poluir, em absoluta contrariedade à proibição de retrocesso em matéria ambiental. Um direito fundamental coletivo, como a proteção ao meio ambiente, não pode ser inferior a uma pretensão de direito individual e particular. Em segundo lugar, o Ministério Público contesta a tese de que haveria direito adquirido ao protocolo. Enfatiza que a licença para construir é semelhante a uma autorização administrativa, que pode ser revista pelo poder público a qualquer momento antes de a obra de fato começar. Em terceiro lugar, há ainda a urgência: a ameaça às áreas verdes da cidade é real e iminente. Além disso, qualquer violação ambiental é praticamente impossível de ser desfeita. Foi com base nessas razões que o Tribunal de Justiça concedeu a liminar.

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Projeto em terreno que está sob proteção ambiental no Jardim Guedala, na Zona Sul de São Paulo, é alvo de ação do Ministério Público (Foto: Google Maps)

Ainda que a ação do Ministério Público tenha sido motivada por um conflito específico sobre direito ambiental, a suspensão vale para todos os protocolos, independentemente de violarem parâmetros de proteção ao meio ambiente ou não. O argumento de que um interesse particular não pode se sobrepor a direitos coletivos também permite estender o raciocínio para todos os direitos fundamentais que são de alguma maneira protegidos pelo zoneamento, para além do meio ambiente: direito à cultura e ao patrimônio cultural, direito à moradia e ao transporte, entre outros.

O assunto é urgente. O Sindicato da Indústria da Construção Civil de Grandes Estruturas do Estado de São Paulo (SINDUSCON/SP) e o Sindicato dos Trabalhadores nas Indústrias da Construção Civil de São Paulo (SINTRACON/SP) foram admitidos no processo judicial como amici curiae [“amigos da corte”], ou seja, vão ser ouvidos pela Justiça para fornecer argumentos técnicos e jurídicos de interesse dos seus setores. Não é difícil imaginar que os sindicatos defenderão a manutenção do direito de protocolo, como as manifestações recentes na imprensa deixam entrever. Entidades da sociedade civil em favor de direitos fundamentais coletivos devem se manifestar no processo nos próximos dias, também pedindo admissão como “amigos da corte”. Ativistas da Rede Novos Parques fizeram um protesto no dia 4 de maio contra o direito de protocolo e em favor da decisão liminar e também estão articulando ações conjuntas da sociedade civil em defesa dos direitos da coletividade e contra o direito de protocolo.

Entender o direito de protocolo como direito adquirido do particular é impedir que qualquer mudança substantiva no zoneamento seja de fato cumprida. É também contrariar interpretações mais recentes do Superior Tribunal de Justiça (STJ). Uma decisão defende que não existe direito adquirido quando não houve autorização expressa do poder público e que não existe direito a escolher parâmetros mais antigos revogados por lei. Um carimbo não gera direitos, apenas pretensão de direitos. Outra decisão do STJ reconhece que empresas costumam apresentar projetos e documentos incompletos e falhos, sem comprovação de propriedade do imóvel, ou mesmo sem CNPJ constituído, apenas para obter o protocolo e, assim, poder escolher o regime jurídico aplicável à construção.

O direito de protocolo não é, portanto, um direito. É a simples confirmação de recebimento de um projeto, que pode vir a gerar direitos e obrigações depois da análise e eventual aprovação da proposta. Assim, não pode se sobrepor a qualquer direito da coletividade previsto na Constituição, seja de proteção ambiental ou cultural, ou de direitos sociais coletivos, como o direito à moradia e ao transporte. Se os parâmetros legais de uso e ocupação do solo mudam de maneira a proteger esses direitos da população, os projetos construtivos também têm que mudar, sob pena de termos uma cidade construída com base no passado, violando direitos e regras do presente.

*Bianca Tavolari é advogada. Graduada, mestre e doutoranda em Direito pela Universidade de São Paulo, com a segunda graduação em Filosofia, também pela Universidade de São Paulo. É pesquisadora do Núcleo Direito e Democracia do CEBRAP.

O que levou a revisão da Lei de Zoneamento ao judiciário paulista?

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Por Mariana Chiesa* e Débora Ungaretti**

Anunciada no início da gestão do prefeito João Dória, em 2017, a revisão do Plano Diretor e da Lei de Zoneamento foi marcada, de um lado, pela intensa interlocução com o setor imobiliário, e, de outro, pela ausência de diálogo com diversos atores, dentre os quais órgãos internos da própria Prefeitura, órgãos de controle, entidades, movimentos e associações ligados às questões urbana e ambiental.

Neste contexto, o Ministério Público, ao mover uma Ação Civil Pública (a ACP no 1012986-77.2018.8.26.0053, ajuizada no dia 15 de março de 2018) que pede a interrupção do processo de discussão do projeto de lei de revisão da Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo (Lei municipal no 16.402/2016), conhecida também como Lei de Zoneamento, mostrou-se convicto de que tanto o processo participativo de alteração desta lei, quanto o conteúdo dos supostos ajustes nela propostos estão repletos de irregularidades. Para a construção desta argumentação, o MP levantou vasta documentação durante 6 meses após a abertura de um inquérito civil instaurado para acompanhar o processo de revisão do zoneamento, em que constatou diversas irregularidades realizadas pela Prefeitura.

A premissa da Promotoria de Justiça parte do seguinte racional lógico: (i) o processo foi anunciado desde o início como ajustes pontuais e pouco significativos na recente Lei de Zoneamento, em razão da suposta impossibilidade de aplicação de alguns dispositivos no caso concreto; entretanto, (ii) as manifestações dos órgãos técnicos de diversos setores da sociedade (institutos, universidades e órgão técnico do próprio Ministério Público), publicamente divulgadas, identificam com clareza que não houve tempo para avaliar as alterações propostas na Lei e há modificação direta do Plano Diretor Estratégico (Lei Municipal nº 16.050/2014).

Trata-se, portanto, de uma revisão que vem sendo publicamente anunciada com uma finalidade específica, mas a sua razão e seus resultados não correspondem ao que de fato está se propondo alterar, o por si só seria suficiente para invalidar o processo em andamento. Por conta disso, o MP solicitou o reinício do processo com transparência acerca de suas verdadeiras motivações e impactos, que devem ser discutidos com a sociedade.

Mas as irregularidades não se esgotam neste raciocínio. Há diversos problemas que impossibilitam qualquer participação da sociedade. A Prefeitura, que às pressas encaminha este processo, não forneceu, ao longo da elaboração da minuta do projeto de lei de revisão do zoneamento, em 2017, nenhum documento que embasasse suas intenções ou permitisse o envolvimento da sociedade civil. Não há estudos, dados, levantamentos.

Aos canais de imprensa, a Prefeitura justifica o processo de revisão afirmando que a produção imobiliária está impactada pela crise econômica, que o desconto na outorga onerosa irá permitir o aumento da arrecadação do Fundo de Desenvolvimento Urbano (FUNDURB), ou que a diminuição da porcentagem mínima de construção de habitação de interesse social (HIS) para a faixa 1 de renda, em empreendimentos localizados em zonas de interesse social, irá aumentar a produção voltada para famílias que se incluem nesta faixa.

No entanto, quando é questionada sobre o número de alvarás de demolição ou de edificação nova (que poderiam dar indícios da produção imobiliária na cidade), responde protocolarmente que não possui os dados apurados e sistematizados e que não serão realizados trabalhos adicionais de análise, interpretação ou consolidação de dados e informações.

Quando a dúvida envolve a outorga onerosa e quanto seria o suposto aumento da arrecadação com a redução do seu valor, responde que o argumento de que deixarão de entrar recursos no Fundo de Desenvolvimento Urbano – Fundurb é falacioso, e que o objetivo do desconto é “tentar reverter a queda na arrecadação que o fundo vem experimentando”. Ou, ainda, se é questionada sobre a diminuição da obrigação de porcentagem mínima de destinação para esta faixa de 60% para 50% por empreendimento, também se posiciona que a medida irá estimular a produção de Habitação de Interesse Social, mas não demonstra como é possível notar na proposta de revisão do zoneamento.

Conforme consta da Ação Civil Pública, a ausência de análises e dados públicos produzidos pela Prefeitura fica evidenciada quando as únicas planilhas disponibilizadas no âmbito do processo de alteração da Lei do Zoneamento, como denunciado em matéria da Folha de S. Paulo, foram produzidas por uma funcionária do Secovi, sindicato do mercado imobiliário, setor que vem sendo privilegiado nas propostas de alteração. Ou seja, a Prefeitura não apresenta qualquer análise, nem qualquer disposição para intermediar as solicitações da sociedade civil, cotejando os diferentes interesses em jogo, inclusive com o interesse público. Ao contrário, faz a simples incorporação das demandas colocadas pelo Secovi.

Somam-se a isso outros fatos, tais como a constatação de que o processo administrativo da alteração da lei foi criado apenas em 31 de janeiro de 2018 (processo eletrônico nº SEI_6068.2018_0000102_6), ou seja, mais de um ano após o início do processo, sem que os órgãos internos competentes tenham sido ouvidos. Há, inclusive, manifestação expressa da Secretaria Municipal de Habitação (Sehab) contrariamente aos descontos da outorga onerosa que estão sendo propostos na minuta do Projeto de Lei de alteração da Lei de Zoneamento (ver vídeo a partir de 45:02).

Associada a este contexto, as tentativas de diálogo por parte das mais de 160 entidades que se pronunciaram contrariamente ao processo e às alterações propostas não se efetivaram. O “diálogo” se deu por meio de uma resposta da Prefeitura por escrito no site Gestão Urbana, silenciando a possibilidade de discussão pública acerca dos temas que não foram abordados de forma satisfatória nas audiências públicas.

Estes elementos fáticos destacados pela Promotoria de Justiça denotam a ausência de parâmetros públicos e institucionais na condução de um processo que terá grande impacto na cidade nas próximas décadas.

Atualmente, não se cogita mais um contexto em que a administração pública esteja autorizada a decidir sem embasamento, sem avaliar os resultados e sem promover um processo transparente acerca de suas intenções e dos possíveis resultados. Neste sentido, a Promotoria destaca os seguintes vícios no processo: “(i) ilegalidade do processo, em razão da ausência de transparência; (ii) ausência de motivação, na medida que não é possível fazer análises técnicas sobre a aplicabilidade da lei e sobre seus impactos para o desenvolvimento urbano em um momento de transição de regimes e de adaptação da máquina pública para garantir os seus efeitos; e (iii) desvio de finalidade, tendo em vista que se utiliza de uma justificativa e um fundamento para promover alterações que apresentam outros resultados”.

Conforme demonstrado pela Promotoria, os elementos apresentados apontam para afrontas à legislação urbanística. Dentre os argumentos que utiliza, a Promotoria defende a necessidade de gestão democrática das cidades, prevista no Estatuto da Cidade, que condiciona não apenas a execução e o acompanhamento da política urbana, mas principalmente o seu processo de formulação, incluindo as etapas de responsabilidade do Poder Executivo.

São Paulo já experimentou estes ritos democráticos, tanto nos planos diretores como nas leis de zoneamento anteriores.

Outro aspecto jurídico destacado pela ACP refere-se à impossibilidade de alteração casuística do Plano Diretor, conforme precedente do Supremo Tribunal Federal (STF) já abordado neste blog. Se houver proposta de alteração do Plano Diretor, segundo o STF, esta deve ser conduzida no âmbito de um processo participativo, não podendo uma lei urbanística alterar de forma transversal o Plano Diretor sem que seu impacto seja explicitado e o debate conduzido de forma democrática.

No âmbito da ACP há, ainda, o enfrentamento do artigo 46 da Lei Orgânica do Município (LOM) de São Paulo, que, em tese, autorizaria uma alteração anual do Plano Diretor e do Zoneamento. Para compreender este instrumento, é preciso voltar ao tempo. A LOM foi aprovada em 1989, quando inexistia norma geral federal de direito urbanístico e, portanto, quando o Município tinha liberdade para dispor sobre a temática. Com a aprovação do Estatuto da Cidade em 2001 (Lei Federal no 10.257/2001), a legislação municipal preexistente precisou ser reinterpretada para compatibilização com os princípios e diretrizes da norma editada pela União, em razão de sua competência constitucional (art. 21, da Constituição Federal).

O Estatuto da Cidade, no artigo 40, § 3º, define o Plano Diretor como uma norma de longo prazo, a ser revista a cada dez anos. Neste sentido, não se pode interpretar a competência municipal de modo a contrariar a norma geral editada pela União, o que impede que o Município revise seu Plano Diretor anualmente. E mais, a própria LOM estabelece como exceção à regra de alteração anual os casos em que a própria lei urbanística estabeleça prazo diferente do constante no artigo da LOM (art. 46, § 2º, b), como ocorre com o atual Plano Diretor, que prevê sua revisão em 2021 (art. 4º, parágrafo único).

Mesmo diante de todas as informações relatadas, a 3ª Vara da Fazenda Pública de São Paulo denegou o pedido de liminar do MP para suspensão da revisão do zoneamento com uma decisão rápida, afirmando: “mostra-se prematura e indevida a ingerência do Poder Judiciário no democrático processo legislativo, composto pela iniciativa, emenda, votação, sanção e veto da lei. A concessão da tutela judicial, tal como pretendida pelo autor, impossibilitaria o iminente debate público na esfera apropriada, que é a Câmara Municipal”. Percebe-se que a decisão não reconhece a etapa participativa no âmbito do Poder Executivo como um elemento central na formulação da política urbana, em total descompasso com a legislação urbanística, que insere o processo participativo, inclusive a etapa que se dá no âmbito do Executivo, como pilar da gestão democrática das cidades, e com entendimento doutrinário e jurisprudencial acerca do tema.

O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo manteve a decisão, por entender que inexiste perigo na demora do exame do mérito, uma vez que não tem lei aprovada produzindo efeitos.

Apesar de o processo de produção da lei ainda ter muitas etapas pela frente, os problemas constatados até o momento comprometem a sua continuidade. A inconstitucionalidade de legislações urbanísticas em decorrência da ausência de prévia participação popular já foi reconhecida pelos Tribunais de Justiça dos Estados de São Paulo, Minas Gerais, Paraná e Rio Grande do Sul (TJ-ES – ADI: 00355925320168080000; TJ-MG – ADI: 10000130639107000; TJ-SP – ADI: 00526349020118260000; TJ-RS – AC: 70057716334; TJ-PR – Ação Civil de Improbidade Administrativa: 10597052 PR 1059705-2).

Vale lembrar que as razões expostas pelo Juiz e pelo Tribunal para negar a liminar nada têm a ver com a constatação de que o processo vem sendo realizado de acordo com a legislação, apenas segue a lógica de que é precoce interromper neste momento. E mais, nem sequer houve ainda debate judicial acerca do conteúdo das alterações, já que a ACP não traz tais aspectos para a análise e está centrada em falhas do processo participativo, tanto em sua perspectiva formal, quanto material.

Portanto, nada há a ser comemorado em um processo que, além de colecionar irregularidades, vem desacreditando a Prefeitura enquanto órgão público capaz de defender os interesses da coletividade, por meio da garantia das premissas democráticas que condicionam a política urbana.

 

*Mariana Chiesa é advogada especialista em direito público. Graduada em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, mestre e doutora em Direito do Estado pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo.

**Débora Ungaretti é advogada. Graduada em Direito pela Universidade de São Paulo e mestranda em Planejamento Urbano e Regional na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo.

A proposta de alteração da Lei de Zoneamento é incompatível com o Plano Diretor de São Paulo

Por Bianca Tavolari*

Após anunciar que proporia mudanças na Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo, a chamada Lei de Zoneamento, a Prefeitura de São Paulo publicou, no final do ano passado, uma minuta que apresenta “ajustes e normas complementares” à lei em vigor (Lei Municipal no 16.402/16). Além de rever pontos importantes do zoneamento atual, a minuta também altera o Plano Diretor Estratégico de São Paulo (PDE), aprovado em 2014 (Lei Municipal no 16.050/14).

Temos, portanto, uma proposta de lei que altera outras duas leis municipais. Mas o Plano Diretor pode ser modificado por leis posteriores? Se sim, como isso deve ser feito? Essa questão foi tratada pelo Supremo Tribunal Federal (STF), em um julgamento que analisou a relação entre leis posteriores que tratam de conteúdos do plano diretor e o próprio plano.

Em decisão tomada em outubro de 2015, o STF entendeu que alterações podem, sim, ocorrer, desde que essas leis sejam “compatíveis com as diretrizes do plano diretor”. Esta foi a tese vencedora, que tem repercussão geral. As justificativas são as seguintes: (i) o plano diretor é hierarquicamente superior a outras leis, principalmente no que diz respeito a seu conteúdo (espécie de reserva material do PD); (ii) o plano diretor conta com estudos técnicos e requisitos de participação social que não são exigidos em outras leis; (iii) se leis esparsas posteriores pudessem alterar o plano diretor sem mais, o plano se tornaria inócuo (para uma análise mais detalhada sobre este tema, veja argumentação aqui).

Minha proposta aqui é, portanto, comparar a minuta que altera o zoneamento com o texto do plano diretor. A meu ver, existem várias incompatibilidades entre os dois textos. Isso significa que o critério estabelecido pelo STF não está sendo cumprido neste caso.

 

As diretrizes do PDE de 2014

O PDE de 2014 estabeleceu algumas diretrizes. “Diretrizes” são orientações que norteiam todas as regras contidas no plano, bem como toda a política urbana da cidade. Elas expressam decisões fundamentais sobre a concepção de cidade pressuposta no plano. O artigo 6º do PDE lista a maioria delas, mas também é possível encontrar essas regras orientadoras em outros artigos da lei.

As diretrizes do plano diretor vinculam todas as leis posteriores, todos os projetos de intervenção urbana, além de toda a atuação do Executivo e do Legislativo, no que diz respeito a questões urbanas.

O Estatuto da Cidade determina expressamente que todos os mecanismos orçamentários devem incorporar as diretrizes do PD (art. 40, §1º). A lei do PDE de 2014 também prevê, expressamente, que as leis de zoneamento e outras leis urbanísticas devem seguir as diretrizes do plano (art. 3º, II e art. 31). Não é por outra razão que a Constituição Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade definem o plano diretor como “instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana”. É também por isso que o STF decidiu que toda lei, programa ou projeto urbanístico precisa ser compatível com as diretrizes do plano diretor.

Passo agora a listar sete pontos fundamentais da nova minuta de zoneamento que contrariam frontalmente essas diretrizes e orientações.

 

  1. Diminuição dos percentuais de construção de HIS

Incentivar a construção de habitação de interesse social (HIS) é uma das diretrizes do PDE (art.6º, X). A minuta do Zoneamento vai no sentido contrário dessa orientação.

O artigo 4º da minuta regula essa construção em Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis). O novo §4º trata especificamente de Zeis 3, isto é, de áreas com ocorrência de imóveis ociosos, subutilizados, não utilizados, encortiçados ou deteriorados localizados em lugares de centralidade, ou seja, com concentração de infraestrutura e equipamentos urbanos (art. 45, III, do PDE). A nova redação exclui imóveis já edificados anteriormente em Zeis 3 da obrigação de construir HIS.

Na prática, a nova minuta suspende os critérios do Quadro 4 do PDE. Este Quadro prevê a construção de, no mínimo, 60% de HIS 1 (para famílias com faixas de renda de 0 a 3 salários mínimos) em Zeis 3. Isso significa que a minuta propõe que não seja mais necessário construir habitação social para a população mais pobre nessas áreas, tal como prevê o PDE. E, ainda, permite que o imóvel permaneça com o uso que tem atualmente e que reformas possam ser feitas utilizando todo o potencial construtivo para um uso que não seja habitação de interesse social.

O mesmo artigo 4º da minuta muda o percentual de construção de HIS 1 – de 60% para 50% – nas demais áreas demarcadas como Zeis, com exceção apenas da Zeis 5. Estamos falando de uma redução de 10% de habitação de interesse social nas áreas de Zeis de toda a cidade. Há, novamente, alteração do Quadro 4 e descumprimento da diretriz do PDE sobre HIS.

Esses não são “ajustes complementares”, mas violações claras a regras e diretrizes do PDE.

 

  1. Criação de “edifícios-conceito”

A minuta cria a categoria de “edifícios-conceito” (art. 2º). Segundo a própria definição, são edificações que apresentam “novos conceitos na concepção do projeto arquitetônico” e que usam tecnologias para tornar o edifício esteticamente distinguível na paisagem da cidade, com especial menção ao uso de vegetação nas fachadas. A criação da categoria não é exatamente um problema em si. A questão é de duas ordens: os termos excessivamente vagos utilizados em sua definição e os incentivos dados à construção desses edifícios (art. 42 da minuta).

Vamos ao primeiro problema. “Novos conceitos na concepção do projeto arquitetônico” é uma expressão que pode abarcar praticamente qualquer coisa. A minuta não fala, como faz o PDE, em tecnologias específicas para estimular a sustentabilidade. Tanto é que os “edifícios-conceito” são distintos dos “edifícios sustentáveis”. Esses edifícios-conceito não estimulam técnicas novas que envolvam energias renováveis, reúso de água, reciclagem ou outros meios concretos de preservação do meio ambiente. Eles apenas se destacam na paisagem, seja por sua arquitetura ou por trazer fachadas com floreiras ou qualquer outro tipo de vegetação. Quem avaliará o que são “novos conceitos na concepção do projeto arquitetônico”? É “novo” em relação a quê? O fato é que qualquer edifício poderá reivindicar utilizar “novos conceitos”. Mas “novo” não significa, necessariamente, “melhor para a cidade” ou mesmo “nova tecnologia”, ou “mais eficiência”.

O segundo problema diz respeito aos incentivos dados à construção desses edifícios. A categoria é criada para que essas edificações sejam estimuladas, tendo descontos nos valores pagos para construir acima dos coeficientes de aproveitamento. A minuta prevê, portanto, contrapartidas públicas para que existam mais “edifícios-conceito” na cidade. Será que queremos abrir mão de recursos da outorga onerosa do direito de construir em favor de fachadas com flores? Será que a coletividade será beneficiada com esses descontos? Os recursos da outorga vão para o Fundo de Desenvolvimento Urbano (Fundurb) e são direcionados para habitação de interesse social, regularização fundiária, transporte público e implantação de diferentes equipamentos urbanos públicos, conforme definido no artigo 339 do PDE.

Uma das diretrizes do PDE é “a justa distribuição dos benefícios e ônus da urbanização” (art. 6º, I). Está pressuposto aqui que o processo de urbanização traz vantagens para alguns e desvantagens para outros. Essas vantagens e desvantagens não acontecem naturalmente, elas são “distribuídas” entre diferentes grupos e setores sociais. Se há “distribuição”, pode haver “redistribuição” ou mesmo “compensação”. Assim, o PDE determina que critérios de justiça têm que nortear quem ganha e quem perde em cada caso.

Podemos falar em “justa distribuição de benefícios e ônus” quando a proposta é retirar recursos de equipamentos públicos essenciais à população em favor da construção de prédios ajardinados ou com algum destaque estético? Será que podemos falar que este benefício segue critérios de justiça? A minuta prevê vários benefícios ao particular que “inovar” neste sentido. Importante enfatizar, mais uma vez: a “inovação” de que trata a minuta nada tem a ver com o efetivo desenvolvimento de tecnologia ou a implantação de políticas de sustentabilidade.

Além disso, o PDE prevê, expressamente, possibilidades de redução da contrapartida da outorga onerosa para estimular tecnologias sustentáveis (art. 119). Nenhuma das hipóteses é meramente estética. No caso do PDE, trata-se de destinar dinheiro público para estimular práticas privadas que tragam benefícios concretos para a coletividade.  Isso não ocorre na proposta da minuta.

           

  1. Permite lotes sem limites de tamanho para shopping centers

A minuta prevê, em seu artigo 10, uma nova redação para o artigo 42 da Lei de Zoneamento atual, que determina a área máxima de lote no território da zona urbana do município, estabelecendo os valores de 20.000 m2, com frente máxima de 150 metros. A alteração proposta na minuta está nas exceções: shopping centers e comércio com depósito – tais como supermercados e atacadistas, por exemplo – passam a não precisar seguir este limite.

Estabelecer limites para os lotes não é uma mera imposição burocrática. Lotes menores têm como consequência a diminuição das barreiras à mobilidade ativa, incentivando trajetos a pé ou de bicicleta. Também tendem a proporcionar maior sensação de segurança. São, assim, um estímulo à fruição da cidade.

Uma das diretrizes do PDE determina, expressamente, que a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como polos geradores de tráfego, sem a previsão da infraestrutura correspondente, seja evitada (art.6º, XIII, c). A alteração do Zoneamento não é acompanhada de nenhuma exigência de construção de infraestrutura por parte de quem se propuser a instalar shoppings ou comércios com depósito. Não há qualquer contrapartida em troca da autorização de extrapolar o limite do lote. Assim, a minuta estimula exatamente o que as regras e diretrizes do PDE pretendem evitar.

 

  1. Desestimula o adensamento habitacional nos eixos de transformação urbana

Como já comentei, o conjunto de diretrizes do PDE expressa um modelo determinado de cidade. Hoje, as diretrizes do plano apontam para uma cidade que controle a expansão horizontal (art.7º, I), incentivando o crescimento urbano em áreas que já dispõem de infraestrutura e no entorno da rede de transporte coletivo (art.7º, II), de modo a reduzir os deslocamentos entre moradia e emprego (art.7º, III) e as desigualdades socioterritoriais, ampliando o acesso à terra e aos equipamentos urbanos (art.7º, XIII).

Um dos instrumentos utilizados para implementar essas diretrizes é a delimitação de zonas de “eixo de estruturação urbana”. Os “eixos” são as zonas da cidade em que há rede consolidada de transporte de média e alta capacidade. Por essa razão, há incentivo expresso para adensar essas áreas. O princípio é simples e reflete as diretrizes do PDE: mais gente, de todas as classes sociais, morando perto de onde já tem transporte público.

A atual Lei de Zoneamento já modifica a noção de “eixo” do PDE, como indicamos na época de sua aprovação. A minuta consolida a violação ao Plano Diretor, determinando que a cota-parte máxima seja de 30 m2/unidade e não de 20 m2/unidade, como prevê o Quadro 2 do PDE.

O que isso significa? A cota-parte máxima prevista pelo PDE determina que os terrenos situados nos eixos devem comportar um alto número de unidades habitacionais, estimulando, assim, de maneira explícita, o adensamento nessas regiões. Com a cota-parte máxima de 20 m2, no caso de um terreno hipotético de 1000 m2, o empreendedor deve obrigatoriamente construir, pelo menos, 50 unidades habitacionais, o que poderia levar a unidades com área de aproximadamente 80 m2. Com o novo critério, se tomarmos o mesmo terreno hipotético, o número de unidades que o agente imobiliário está obrigado a construir cai de 50 para 33, o que significa menos gente morando justamente nas áreas que concentram mais infraestrutura urbana e que, portanto, deveriam ser mais adensadas.

Mas além de fazer a quantidade de moradores diminuir, a metragem dos apartamentos passa a ser maior – de aproximadamente 120 m2. Apartamentos maiores custam mais. Há, portanto, direcionamento da política de habitação nessas áreas para as classes mais altas, que podem pagar mais caro por unidades maiores. Isso não gera apenas lugares mais valorizados e mais exclusivos. Também estimula que essas áreas sejam menos adensadas, já que haverá unidades habitacionais maiores, em menor quantidade. Assim, a minuta diminui a densidade de unidades onde o PDE prevê justamente o contrário, ou seja, maior adensamento.

A atual Lei de Zoneamento já contraria o PDE na medida em que previa adensamento menor nos eixos pelo prazo de três anos, criando uma espécie de etapa de transição. A minuta, no entanto, consolida a violação ao PDE porque adota essa proposta como critério definitivo, pondo fim à lógica de determinação de eixos prevista no plano.

 

  1. Libera o gabarito das edificações nos miolos de bairro, convidando à verticalização

O PDE estabeleceu limites claros para o gabarito nas Macroáreas de Estruturação e Qualificação Urbanas. O “gabarito” é determinado por um número que indica os limites máximos de altura que as edificações podem ter em determinadas áreas da cidade. A minuta contraria o PDE porque exclui o gabarito máximo, permitindo construções acima de 28 metros e convidando, assim, à verticalização sem restrições nessas regiões.

A lógica adotada na minuta é inversa à que embasa o PDE. Se o PDE determina adensar nos eixos e limitar o gabarito nas demais áreas, a nova proposta de zoneamento prevê menos unidades habitacionais nos eixos e ausência de limitação de gabarito nas demais áreas. O texto da minuta propõe, portanto, adensar onde há menos infraestrutura consolidada e tornar mais exclusivas as áreas de centralidade.

 

  1. Retira os critérios para remembramento de lotes

A Lei de Zoneamento atual determina limites para o remembramento de lotes (art. 15), ou seja, para o procedimento de agrupar dois ou mais lotes contíguos em um só. Já a minuta retira a parte que trata das dimensões mínimas e máximas de lote e não estabelece outros critérios para controlar remembramentos. O PDE determina que a Lei de Zoneamento tem que “apresentar estratégia para controle” do remembramento, “englobando dimensões máximas do lote” (art. 29, II).

Assim, a minuta contraria expressamente o Plano Diretor por não indicar as limitações. Além de contrariar o PDE, a principal consequência da ausência de limites para o remembramento é a possibilidade de criar novos lotes maiores, em todas as áreas da cidade, sem atentar para as especificidades de parcelamento.

 

  1. Suspende os parâmetros urbanísticos em propostas de adesão a OUCs, AIUs e PIUs

            A atual Lei de Zoneamento prevê que suas disposições se apliquem às áreas de operações urbanas consorciadas (OUCs) em curso (art.154). Já a nova minuta propõe suspender a aplicação de várias regras do zoneamento em “propostas de adesão” a OUCs, a áreas de intervenção urbana (AIUs) e a projetos de intervenção urbana (PIUs) em curso (art. 44).

“Propostas de adesão” são o instrumento por meio do qual particulares – empresas ou pessoas físicas – manifestam sua vontade de fazer parte de OUCs, AIUs e PIUs. Na redação da minuta, essas propostas não vão precisar seguir os seguintes parâmetros: (i) cota de solidariedade; (ii) cota ambiental; (iii) cota de garagem; (iv) cota-parte máxima de terreno por unidade; (v) gabaritos de altura máximos; (vi) restrições ao número máximo de vagas de veículos não computáveis; e (vii) as disposições do Código de Obras.

Cria-se, com isso, uma exceção sem precedentes. A minuta propõe carta branca para os particulares que integrarem estes instrumentos, já que eles não vão mais precisar se pautar pela legislação vigente no que diz respeito à construção de habitação social (suspensão da cota de solidariedade), às medidas de sustentabilidade (suspensão da cota ambiental), à limitação de vagas de garagem (suspensão da cota de garagem e das restrições ao número máximo de vagas de veículos não computáveis); aos limites à edificação de uma forma geral (suspensão de gabaritos, cota-parte e Código de Obras).

Além de suspender toda a regulação vigente para estas questões, a nova minuta não traz novos critérios para regular as propostas dos agentes privados em OUCs, AIUs e PIUs. Em outras palavras, as propostas podem não prever a construção de HIS, nem a implementação de medidas de sustentabilidade, podem considerar construir quantas vagas de garagem for mais lucrativo, podem ultrapassar os gabaritos. Ou seja, todos esses parâmetros legais poderão ser simplesmente alterados por propostas privadas.

Essa carta branca viola o Plano Diretor como um todo e as leis urbanísticas de maneira geral.

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Planos diretores levam tempo para serem elaborados. Tempo de construção coletiva com a sociedade, tempo em que conflitos são explicitados e, por vezes, acirrados. Tempo de maturação da sociedade civil, da academia e de setores organizados. A nova minuta da Lei de Zoneamento anula, revoga ou modifica substancialmente elementos centrais do Plano Diretor de São Paulo de 2014. É de se questionar se a cidade precisa de uma nova Lei de Zoneamento quando a atual tem pouco mais de um ano de vigência. Mas, sobretudo, é importante que fique claro: leis posteriores ao Plano Diretor podem apenas complementá-lo, detalhá-lo ou colocar suas diretrizes em prática. Não podem alterar elementos substantivos, principalmente se as mudanças contrariarem as principais diretrizes do plano. A “calibragem” do PDE prometida pelo atual prefeito é simplesmente ilegal. Como afirmou o ministro Dias Toffoli no julgamento sobre esta questão no STF: “Senão destrói o plano diretor. E é o que nós assistimos no Brasil afora. Se nós não assentarmos aqui uma tese de respeito à lei de diretrizes urbanas, nós vamos continuar a permitir que os planos diretores sejam uma ficção”.

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* Bianca Tavolari é advogada. Graduada, mestre e doutoranda em Direito pela Universidade de São Paulo, com a segunda graduação em Filosofia, também pela Universidade de São Paulo. É pesquisadora do Núcleo Direito e Democracia do CEBRAP. Lattes | Academia.edu

Revisão extemporânea do zoneamento de São Paulo: Para quê? Para quem?

Por Raquel Rolnik*

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Ilustra: LabCidade

A Prefeitura de São Paulo está realizando um processo de “revisão e readequação” da Lei de Zoneamento da cidade, que foi completamente revista e alterada há pouco mais de um ano, em um longo processo que sucedeu a elaboração do mais recente Plano Diretor de São Paulo. De acordo com o texto de introdução constante no site gestão urbana a motivação para esta nova revisão é a “necessidade de ajustes nos dispositivos para melhor aplicação da lei”.

O poder público municipal afirma no mesmo documento, que o processo foi iniciado em janeiro, com um “estudo da aplicabilidade dos instrumentos” e que, desde o dia 26 de maio e até o dia 5 de junho, realiza uma “consulta pública” para colher propostas de mudanças nos dispositivos. Dois dias depois de finalizada a consulta, a gestão apresentará uma “minuta participativa” que deverá ser discutida em audiências regionais e encaminhada à Câmara Municipal.

Cabe, antes de mais nada, uma explicação: os tais “dispositivos” do zoneamento que aparecem como objetos da consulta, tais como “cota parte máxima”, “gabarito máximo”, “cota ambiental”, entre outros, foram inseridos no Zoneamento como instrumentos de implementação de uma estratégia contida no Plano Diretor.

Explicando um pouco mais: a cota parte máxima, por exemplo, limita o tamanho dos novos apartamentos em regiões onde o Plano Diretor permitiu construir o máximo de área construída na cidade.  São regiões em torno de estações de metrô e trem e de corredores exclusivos de ônibus. Ou seja, a tal da cota parte máxima entrou no Zoneamento para tentar garantir que a massa de novos prédios que futuramente vai ser construída nestes locais não contenha apenas apartamentos gigantes, com pouca gente dentro, impedindo o adensamento de locais que a estratégia do Plano Diretor propõe adensar. Portanto, mudar a cota parte máxima não é um ajustezinho de aplicabilidade, significa mudar a estratégia do Plano!

Assim, ao dizer que quer ajustar dispositivos para “melhor aplicação da lei”, ou “adaptação à cidade real, aquela já construída”, sem informar à sociedade qual foi a avaliação feita sobre estes instrumentos que justifique mudanças, a Prefeitura mais esconde do que revela as motivações do processo que acaba de lançar publicamente. Além disso, a consulta pública, que também propõe captar as propostas de “ajustezinhos” (em 10 dias!), tampouco exige justificativas, nem sequer a identificação clara das motivações.

Ainda em relação aos prazos, a Prefeitura diz que vai “sistematizar” todas as contribuições em dois dias (acelera, São Paulo!) e lançar uma minuta de projeto de lei com as alterações. Ora, é evidente que esta minuta já está em elaboração, se já não estiver pronta… Mas se ela não saiu de um processo público de avaliação crítica do Zoneamento existente, de onde saiu?

Antes mesmo de assumir o cargo, o prefeito João Doria e a Secretária Urbanismo e Licenciamento, Heloisa Proença, já deixaram claro que fariam mudanças nas leis para que a cidade ficasse mais atraente para o setor imobiliários. Em 22 de fevereiro, Heloisa afirmou em um evento no Secovi, o sindicato das empresas do setor imobiliário, que a pasta estava consultando “30 entidades de classe, universidades e agentes do setor” que estariam enviando propostas de alteração.

Ou seja, uma proposta nada inocente de alteração do Zoneamento está sendo elaborada levando em especial consideração as avaliações feitas por empresas com interesses diretos em potencializar seus ganhos na cidade, incluindo alterações de parâmetros construtivos sem respaldo técnico, a partir do acesso privilegiado àqueles que formulam as leis.

Não faço aqui uma defesa irrestrita do Zoneamento recém-aprovado, que merece, sim, uma revisão circunstanciada, motivada conceitual e tecnicamente em seu devido tempo, já que acabamos de passar por um ciclo deste tipo. Mas o que está sendo proposto neste momento nada tem a ver com um verdadeiro processo de revisão. O setor imobiliário tem toda a legitimidade para avaliar criticamente o Zoneamento e a Prefeitura para abrir um processo de debate em torno destas questões. Mas que isso seja feito à luz do dia, de forma clara, e submetido ao escrutínio público dos cidadãos de São Paulo, com linguagem, tempo e procedimentos para que todos compreendam o que está em jogo.

Texto originalmente publicado no blog Raquel Rolnik.

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* Raquel Rolnik é urbanista, professora de Planejamento Urbano da FAU USP e coordenadora do LabCidade. Livre-docente pela FAU USP e doutora pela New York University, foi coordenadora de urbanismo do Instituto Pólis, diretora de Planejamento Urbano da cidade de São Paulo, secretária de Programas Urbanos do Ministério das Cidades e relatora especial da ONU para o Direito à Moradia Adequada. É autora dos livros “O que é a Cidade”, “A Cidade e a Lei”, “Folha Explica São Paulo” e “Guerra dos Lugares”.

Os textos não assinados pela equipe do observaSP não refletem necessariamente a opinião nem os resultados de pesquisa do laboratório.

Estado ou empresa? Mudanças na gestão urbana sem debate em São Paulo

Por Equipe observaSP*

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Não é de hoje que a Prefeitura de São Paulo procura realizar mudanças legislativas com potencial de afetar toda a cidade, pegando carona em projetos de lei que tratam de um território específico e que, portanto, são debatidos pela sociedade em círculos limitados. Em abril do ano passado, chamamos atenção para esse tipo de expediente no Projeto de Lei 723/2015, que pretende instituir a Operação Urbana Bairros do Tamanduateí e, de carona, traz a autorização para a alteração do regime jurídico da São Paulo Urbanismo (SP-Urbanismo) de empresa pública para sociedade anônima de economia mista.

Na época, a autorização para alteração do regime jurídico da SP-Urbanismo de empresa pública para sociedade anônima de economia mista veio acompanhada da proposta de criação da Empresa Bairros do Tamanduateí S/A (BTSA), uma subsidiária também de economia mista, cujo objetivo seria implementar a operação urbana que se pretendia instituir. Essa proposta, que ainda tramita na Câmara, gerou algumapolêmica junto à sociedade em geral e, especificamente, aos funcionários da Prefeitura, o que ensejou a realização de uma audiência pública no âmbito da Comissão de Política Urbana da Câmara Municipal para tratar do assunto. No entanto, muitas dúvidas e questionamentos a respeito dos seus reais objetivos e efeitos permaneceram sem esclarecimento, o que é possível identificar na leitura das transcrições dos áudios da audiência.

Agora, quase um ano depois, com a perspectiva de que o trâmite do PL 723/2015 seja mais demorado, a Prefeitura volta a propor essa alteração. Desta vez, pegando carona na proposta de Substitutivo ao Projeto de Lei 722/2015, que tem como objetivo aprovar o Plano Urbanístico Complementar do Setor Chucri Zaidan da Operação Urbana Água Espraiada. Em abril, a pauta foi apresentada durante a reunião do Conselho Gestor da Operação Urbana Água Espraiada. No âmbito da própria Operação, o Substitutivo apresenta também algumas propostas polêmicas, como a isenção do atendimento da Cota de Solidariedade para imóveis que aderirem à Operação Urbana por meio da compra de potencial construtivo adicional, o que desconstrói os já tímidos avanços do atual Plano Diretor.

Além da proposta de alteração da natureza jurídica da SP-Urbanismo, por meio de autorização para sua transformação em sociedade anônima de economia mista, o Substitutivo retoma também a possibilidade de criação de empresas subsidiárias, como seria, por exemplo, a polêmica BTSA.

De forma simplificada, a alteração da condição de empresa pública para sociedade de economia mista permitirá, dentre outras implicações, que a SP-Urbanismo e suas possíveis novas subsidiárias recebam investimentos privados, através, por exemplo, da venda de ações em bolsa de valores. Isso reforçaria a necessidade de que os projetos urbanos estruturados na empresa sejam rentáveis e, portanto, direcionados para promover maior valorização da terra e remuneração dos investidores, o que não necessariamente corresponderá ao interesse público.

Este tipo de transformação institucional se insere em um processo amplo de crescente financeirização da política urbanaou seja, o privilégio dos interesses de rentabilidade do capital financeiro nos processos decisórios sobre os interesses públicos, geralmente não rentáveis. Esse processo pode ter como resultado, dentre outras consequências, a aprovação de normas e projetos urbanos orientados pelo e para o mercado imobiliário, a apropriação de terras e ativos do Estado por ele e a privatização de espaços públicos, em detrimento de seu uso e destinação para o interesse social.

Uma política urbana que tem como objetivo a rentabilidade da terra é, ao mesmo tempo, instrumento e resultado do protagonismo de agentes privados na definição dos rumos da cidade, o que não é nenhuma novidade. Novidade, neste caso, são as propostas de reestruturação da gestão urbana, com vistas a fortalecer interesses cada vez mais atrelados às lógicas de rentabilidade financeirizadas.

A proposta de alteração da natureza jurídica da SP-Urbanismo tem, portanto, implicações para a cidade como um todo e, por isso, não pode ter seu debate limitado ao Conselho Gestor da Operação Urbana Consorciada Água Espraiada, cuja competência é restrita ao território da Operação. Tal proposta deveria necessariamente ser debatida no âmbito do Conselho Municipal de Política Urbana (CMPU), que, diga-se de passagem, não realizou nenhuma reuniãodesde o início dessa gestão, apesar das mudanças significativas que estão sendo implementadas pela gestão, e, ainda, em audiências públicas para toda a sociedade, onde as mudanças na forma de gestão pública decorrentes desta alteração fossem apresentadas e discutidas.

A ausência de transparência, debate e participação pública na apresentação de propostas dessa natureza, mais do que um descuido, parece caracterizar uma estratégia para garantir sua implementação sem que as contradições e resistências apareçam. A sociedade precisa estar atenta!

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observaSP é um observatório ligado ao projeto de pesquisa “Financiamento do desenvolvimento urbano, planejamento, inclusão socioterritorial e justiça social nas cidades brasileiras”, desenvolvido em São Paulo pelo Laboratório Espaço Público e Direito à Cidade (LabCidade), da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP, com apoio da Fundação Ford.