Projetos de Intervenção Urbana (PIUs) em São Paulo: transferência de terras para exploração comercial por terceiros

Paula Freire Santoro*, Flávia Nunes**

Um novo instrumento está sendo largamente utilizado na política urbana de São Paulo: o Projeto de Intervenção Urbana (PIU). Em uma de suas versões, a do PIU dos terminais, concessionários privados podem definir áreas e imóveis no entorno dos terminais de ônibus que desejam desapropriar para explorar comercialmente. Além de alargar para a exploração privada um instrumento (desapropriação) que era de uso exclusivo do Estado, e com fins estritamente de promover obras e equipamentos públicos, a atuação através de PIUs se dá de forma fragmentada e muito pouco transparente. Com processos decisórios cada vez mais enxutos, os projetos de intervenção urbana (PIUs) buscam afastar o debate público na elaboração e implantação de projetos que provocam transformações significativas nas áreas onde são implantados.

Nos últimos dois anos, a Prefeitura de São Paulo colocou 35 Projetos de Intervenção Urbana (PIUs) em debate, sendo que alguns deles foram oriundos de propostas dos proprietários de glebas, através de Manifestações de Interesse Privado. Se aprovados, podem afetar cerca de 102 km² ou quase 10% de toda área urbanizada da cidade. São muito fragmentados, de distintos tamanhos e tipos, que podem ser organizados em alguns grupos:

  1. PIUs de reestruturação urbana: envolvem grandes áreas e prevêem intervenções urbanas multissetoriais (habitação, mobilidade, meio ambiente, entre outros), com desenho próximo de uma operação urbana, como o PIU Arco Jurubatuba (PL 204/2018) em debate na Câmara de Vereadores;
  2. PIUs de transformação de grandes glebas: geralmente de um proprietário apenas, marcadas no zoneamento como Zona de Ocupação Especial (ZOE), como PIU NESP, PIU Anhembi ou PIU Pacaembu;
  3. PIUs de Terminais Urbanos: envolvendo os 27 terminais de ônibus da cidade, divididos em dois grupos: os três primeiros anunciados – PIU Terminal Capelinha, PIU Terminal Campo Limpo e PIU Terminal Princesa Isabel – que foram projetos de concessão estruturada pela Prefeitura (o diagnóstico foi lançado para consulta pública em 2017 e em 15 de maio terminou a segunda consulta pública); e os outros 24, que foram regulamentados pela lei apelidada de “Lei de Concessão dos Terminais” (Lei Municipal nº 16.703/2017), alterada pela lei do Plano Municipal de Desestatização (Lei Municipal nº 16.211/15) e por decreto (Decreto 58.066/18), e estão delimitados por um raio de 600 metros ao redor de cada terminal.

Mapa. Projetos de Intervenção Urbana propostos até maio de 2018. Elaboração: Martim Furtado e Aluizio Marino/LabCidade FAUUSP, 2018.

Os PIUs, como o próprio nome já diz, consistem em projetos urbanos. Sua figura foi criada no Plano Diretor Estratégico de São Paulo de 2014 (PDE) (Lei Municipal no 16.050/14) com o objetivo de detalhar projetos de reestruturação urbana. Por isso, de acordo com o PDE, um PIU deve conter os objetivos das intervenções e um estudo detalhado dos aspectos urbanísticos, ambientais, sociais, econômico-financeiros e de gestão democrática sobre as motivações e os impactos da transformação urbana prevista (ver PDE, art. 136).

Nabil Bonduki, então vereador e envolvido na concepção do instrumento observou que os planejadores urbanos reclamavam que as operações urbanas não tinham nenhum plano ou projeto urbano, então essa figura foi criada para que ficasse mais clara a intenção da transformação urbana e que, depois, pudesse ser pensada a forma de gestão e financiamento do processo de reestruturação territorial. Assim, os PIUS foram concebidos pelo Plano Diretor para serem acompanhados de instrumentos de gestão e financiamento da transformação urbana, como por exemplo através de instrumentos de parceria público privada como Operações Urbanas Consorciadas (OUCs) e concessões urbanísticas.

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Figura 2. Diagrama dos Projetos de Intervenção Urbana. Fonte: SMDU/Gestão Urbana, 2015.

Sua concepção estava bem pouco definida no Plano Diretor e variou bastante desde as primeiras propostas apresentadas pela Prefeitura. Em 2016, um Decreto foi aprovado tratando sobre o tema (Decreto Municipal nº 56.901/16). Seu texto era muito próximo, inclusive repetia trechos inteiros do texto do Plano Diretor Estratégico, embora apresentasse novidades importantes.

A primeira delas foi estabelecer um conteúdo mínimo do Projeto – que consistiu em um diagnóstico e um programa de interesse público –, muito mais enxuto e genérico que o previsto no Plano Diretor, que agora poderia também ser proposto pela iniciativa privada. Esse novo conteúdo mínimo coloca os conteúdos do PIU descritos no Plano Diretor como “elementos complementares necessários” a serem incluídos, somente se necessário, na fase final do PIU (Decreto 56.901/16, art. 4º, IV). Mesmo enxuto, este conteúdo mínimo não foi respeitado pela totalidade dos PIUs apresentados, vide críticas feitas ao PIU Rio Branco.

Este conteúdo mínimo inicial seria publicizado para uma consulta pública virtual reduzidíssima, por no mínimo 20 dias corridos. A primeira consulta aberta, do PIU Rio Branco, permitiu concluirmos que consistia no que se apelidou de “consulta Twitter”, face ao limite de caracteres restritos a cada parágrafo do texto de colaboração, dificultando posicionamentos contrários à proposta como um todo. Atualmente, a consulta mudou: está aberta a um comentário geral apenas (ver, por exemplo, o PIU Vila Leopoldina-Villa Lobos, ainda em aberto). Todas as consultas ficaram abertas em média por 25 dias, impossibilitando a leitura cuidadosa e a compreensão dos materiais publicizados, geralmente muito detalhados e técnicos.  

Após a primeira consulta, a proposta seria analisada e a elaboração do PIU seria autorizada pela Secretaria Municipal de Licenciamento (SMUL). Com isto, a SP Urbanismo publicaria o perímetro de intervenção, as características básicas da proposta e as fases do projeto, e ficaria autorizada a realização de um chamamento público para manifestação de interesse na apresentação de projetos, em um edital que explicitasse a forma de participação social e os critérios para avaliação das propostas apresentadas. Dois PIUs hoje se encontram nesta etapa (Vila Olímpia e Nações Unidas). A forma final do PIU após esta aprovação é apresentada para nova consulta de, no mínimo, 20 dias. Um outro PIU encontra-se nesta etapa (Vila Leopoldina-Villa Lobos).

Mas uma das novidades mais importantes consiste na possibilidade, criada por Decreto, de a SP Urbanismo firmar contratos com terceiros para implantação do PIU, permitindo que sejam vendidos (alienados) imóveis da SP Urbanismo ou desapropriados para fins de utilidade pública (Decreto Municipal no 56.901/16, art. 6º, § 1º). Ao menos desde o debate sobre a Medida Provisória 700/2015 – editada  em dezembro de 2015, que não foi convertida em lei por decurso de prazo – vem se tentando, nas diversas esferas (federal, estadual e municipal), que seja permitida a desapropriação de imóveis para serem transferidos para privados, mediante diferentes formatos de parcerias ou concessões.

Imóveis públicos dos PIUs dos Terminais Urbanos podem ter exploração comercial

No caso dos PIUs dos Terminais Urbanos, a possibilidade de terras públicas comporem a concessão ou imóveis privados serem desapropriados para compor a concessão está explícita na regulamentação que trata da concessão dos terminais, que determina também que “áreas ou terrenos subutilizados ou com potencial de transformação” podem estar associados à concessão dos terminais, desde que contidos no perímetro de intervenção (Decreto no 58.066/18, art 2º). Será possível que o concessionário não só explore comercialmente o terminal, como também explore as áreas públicas ou que venham a ser desapropriadas por utilidade pública do entorno.

Mas é possível explorar comercialmente imóveis públicos? Não. Para criar esta excepcionalidade, o Decreto 58.066/18 se apoia em algumas ideias:

  • Que comércio, serviço e habitação são usos ampliados do terminal e podem ser aprovados pelos mesmos parâmetros, como infraestrutura. Que as construções destinadas à exploração de receitas acessórias ao contrato de concessão “configurem o aproveitamento ampliado de sua função estratégica e implantação de usos complementares, tais como os de comércio, serviços ou habitação”. Reforça que a implantação de serviços públicos ou centros comerciais já estava permitida no PDE (Decreto 58.066/18, art. 5º, II, § 1º cita o PDE, art. 245, § 3º). E define que sua ocupação deve seguir os parâmetros urbanísticos e regras de edificações caracterizadas como INFRA-1 (art. 5º, II), bem como observa que podem ser excepcionalizados parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo (art. 5º, II, § 1º);
  • Que os parâmetros de infraestrutura podem ser aprovados pela CTLU. Que as atividades de exploração como receita acessória – ou seja, as comerciais, de serviços e habitacionais – sejam licenciadas como INFRA, cujos parâmetros podem ser definidos pela Câmara Técnica de Legislação Urbanística (CTLU), conforme permitido pela Lei de Zoneamento (16.402/16, art. 107, §1º) (Decreto 58.066/18, art. 5º, §1º);
  • Que a instalação de outros usos tenha anuência do órgão de transporte. Que a instalação de usos comerciais, de serviços ou residenciais nas edificações dos terminais devem ter anuência do órgão gestor do equipamento público de transporte (Decreto no 58.066/18, art. 5º, §4º).

Assim, aproveitando as brechas criadas para os equipamentos públicos de transporte através de sua associação a parâmetros de INFRA, parece expandir estes benefícios para usos comerciais, de serviços e habitacionais associados aos terminais, estejam esses nas áreas operacionais ou sejam remanescentes de desapropriação. É possível interpretar que os terrenos próximos, públicos ou desapropriados por utilidade pública pela concessão, venham a  compor o que se considera como “áreas operacionais”.

A Lei nº 16.703/17 permite a “exploração comercial, direta ou indireta, de edificações a serem construídas no terreno da estação ou na área de abrangência do perímetro [do PIU] (…) incluindo a alienação de novas unidades incorporadas pelo delegatário (…)” (Lei  16.703/17, art. 15 que altera a Lei 16.211/15). Ou seja, permite a venda de novas unidades construídas no perímetro pelo concessionário.

Ainda, ao final da concessão (cujo prazo máximo é de 30 anos de acordo com a Lei 16.211, art. 3º, I), deveriam ser restituídas todas as construções incorporadas (Lei 16.211, art. 3º, II). No entanto, tal previsão foi alterada pela Lei 16.703/17 que permitiu que, dentre os imóveis envolvidos, poderão ser devolvidos ao poder público apenas os necessários à operação do sistema de transporte coletivo (Lei no 16.703/17, art. 15, §5º que altera a Lei no 16.211/15, art. 3º).

Aos poucos a regulação em torno dos PIUs dos Terminais Urbanos vai possibilitando a exploração comercial, com serviços ou habitação, e permitindo que unidades produzidas sejam vendidas e não precisem retornar à posse do poder público, ampliando a transmissão de terras públicas aos privados através deste tipo de concessão.

* Paula Freire Santoro é arquiteta e urbanista, professora de Planejamento Urbano do Departamento de Projeto da FAU USP. Atualmente coordena o projeto ObservaSP no LabCidade FAU USP. Lattes | Academia.edu

** Flávia Nunes é estudante do curso de graduação em Arquitetura e Urbanismo da FAU USP. Em seu Trabalho Final de Graduação,  pesquisa a recente trajetória da regulação dos processos de reestruturação urbana em São Paulo através do estudo de caso dos Projetos de Intervenção Urbana (PIU), sob orientação da professora Paula Santoro.

MP que alterava regras para desapropriação perdeu vigência e não virou lei

A Medida Provisória 700/15, que alterava as regras do Decreto Lei 3365/41, que regulamenta o instituto da desapropriação por utilidade pública, deixou de ter qualquer efeito no último dia 17, quando terminou o prazo para sua votação no Congresso sem que esta tenha sido  encaminhada.

O conteúdo da MP foi bastante criticado por movimentos sociais e representantes da academia em Audiência Pública realizada em 12 de abril, por desvirtuar o instituto da desapropriação ao transferir a entes privados o poder de desapropriar, o que abriria brechas para que ocorressem desapropriações que atenderiam exclusivamente ao interesse privado, e por representar uma grave ameaça ao direito à moradia da população moradora de assentamentos informais.

As denúncias de setores da sociedade civil em audiência pública e o encaminhamento de propostas de alteração do Projeto de Lei de Conversão da MP para a Comissão Mista do Congresso, que inclusive chegaram a ser incluídas parcialmente em substitutivo, mas depois retiradas, certamente contribuíram para aprofundar o debate público em torno do tema e, possivelmente, para o decurso de prazo para sua votação, o que resultou na perda da sua eficácia.

Não há, no entanto, motivos para comemorar. Apesar de essa ameaça estar temporariamente neutralizada, no dia da posse de Michel Temer como presidente interino, demonstrando as claras intenções desse governo em atender aos interesses do setor privado e, particularmente, das empreiteiras envolvidas em grandes obras de infraestrutura, foi editada a Medida Provisória 727/16, que cria o Programa de Parcerias de Investimentos – PPI, que tem por objeto os empreendimentos públicos de infraestrutura e outras medidas de desestatização. Segundo nota de repúdio divulgada pelo Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico (IBDU), esta MP contém flagrantes ilegalidades. Continuemos de olho!

Ameaças ao direito à moradia na MP 700

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Arte: Mathews Vichr Lopes

Por Paulo Romeiro*

Em dezembro de 2015, o Governo Federal editou a Medida Provisória 700, que pretende alterar as regras da desapropriação por utilidade pública, que hoje funcionam de acordo com o Decreto Lei 3365/41. A MP tramita em comissão mista do Congresso Nacional, que votará o relatório apresentado pela Deputada Soraya Santos (PMDB-RJ), relatora do processo, e em seguida será submetida ao Congresso Nacional, tendo como prazo máximo de votação o dia 17 de maio.

>>Confira a página da tramitação da MP.

No âmbito dos trabalhos dessa comissão, foi realizada uma audiência pública no dia 12 de abril para debater a MP 700. Na ocasião, debatedores denunciaram que a proposta desvirtua o instituto da desapropriação e entrega as cidades a interesses privados.

Na medida em que passa para entes privados o poder de desapropriar, a MP abre brecha para que ocorram desapropriações que atendam exclusivamente ao interesse privado. Isso poderá ocorrer, por exemplo, por meio da captura, pela empresa privada, da renda gerada pela valorização dos imóveis desapropriados. Além disso, a MP estabelece um regramento para desapropriação de áreas ocupadas por assentamentos informais que representa um retrocesso na proteção do direito à moradia no Brasil e, portanto, uma ameaça ao direito à moradia dos pobres nas cidades.

A MP ainda representa uma ameaça ao direito à moradia por não reconhecer de forma expressa os direitos decorrentes do exercício da posse, bem como por limitar a necessidade de medidas compensatórias apenas aos imóveis sujeitos à regularização fundiária de acordo com critérios definidos pela Lei Federal 11.977/09, conforme veremos.

Previsto desde o ano 2000 entre os direitos sociais do artigo 6º da Constituição Federal, o direito à moradia se estende a todo e qualquer cidadão brasileiro. Esse direito se consolida em 2001 com a promulgação do Estatuto da Cidade, que traz elementos como o direito à terra urbana e à mordia, definindo como uma das diretrizes gerais da política urbana dos municípios a regularização fundiária e a urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda.

A proteção do direito à moradia teve, inclusive, reflexos na elaboração do atual Código Civil brasileiro, promulgado em 2002, que alterou as regras do usucapião para distinguir a posse com fins sociais, estabelecendo regramento diferenciado para os casos de usucapião de imóvel utilizado para fins de moradia (artigo 1240 do Código Civil).

A MP 700 inclui no Decreto Lei 3365/41 o artigo 4-A, que determina, corretamente, que no caso de desapropriação de imóvel ocupado coletivamente o ente expropriante deverá prever, no planejamento da ação de desapropriação, medidas compensatórias. O problema, no entanto, é que o mesmo artigo restringe esse ponto a apenas alguns casos de assentamentos sujeitos à regularização fundiária de interesse social (de acordo com a Lei 11.977/2009), a saber:

  • quando a área estiver ocupada, de forma mansa e pacífica, há, pelo menos, 5 anos;
  • imóveis situados em ZEIS; ou
  • áreas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios declaradas de interesse para implantação de projetos de regularização fundiária de interesse social.

Como medidas compensatórias, a MP 700 define as seguintes possibilidades:

  • realocação de famílias em outra unidade habitacional;
  • indenização de benfeitorias; ou
  • compensação financeira suficiente para assegurar o restabelecimento da família em outro local.

Assim, em grande medida, a proposta da MP dá contornos de legalidade à violação sistemática de direitos constitucionalmente estabelecidos, que vem sendo praticada em processos de desapropriações de áreas ocupadas por população de baixa renda e já foi amplamente denunciada por setores da sociedade civil. Essas práticas foram claramente evidenciadas no decorrer da implantação das obras da Copa e do Plano de Aceleração do Crescimento (PAC), a partir do ano de 2007, de Norte a Sul do Brasil.

As formas de violação descritas demonstram que a desqualificação dos moradores dessas áreas como sujeitos de direitos parte do pressuposto do não reconhecimento de seus direitos decorrentes da posse, o que abre espaço para todo um tratamento opressivo em processos de remoção por parte dos agentes do Estado, levando-os a aceitar condições que não garantem o direito à moradia adequada em outro local e que acabam por desmantelar suas formas de vida e relacionamentos sociais.

O Estatuto da Cidade, ao estabelecer que a regularização fundiária e a urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda devem ser elementos necessários a uma política urbana adequada, reconhece uma das características do nosso processo de urbanização, em que a principal solução habitacional possível de ser adotada pela maioria da população pobre que vive em centros urbanos foi, e continua sendo, a ocupação de assentamentos informais. Isso significa dizer que é responsabilidade do Estado brasileiro a realização de políticas que garantam o exercício pleno do direito à moradia para a população.

A MP 700, no entanto, parece não reconhecer essa condição histórica do nosso processo de urbanização e a responsabilidade do Estado brasileiro na implementação de políticas de regularização fundiária. Além de excluir os moradores de ocupações que não se enquadram no critério estabelecido, não reconhece de forma definitiva os direitos decorrentes do exercício da posse sobre o imóvel, ao prever como uma das possibilidades de compensação a indenização apenas de benfeitorias, mesmo para aqueles que estão em áreas demarcadas como ZEIS ou que ocupam área de forma mansa e pacífica há pelo menos 5 anos e que, portanto, já preenchem os requisitos objetivos para aquisição da propriedade por meio de usucapião.

Importante mencionar que, como resultado da Audiência Pública realizada em 12 de abril, a deputada federal Soraya Santos apresentou, no dia 19, relatório que, apesar de não resolver os problemas do texto original da MP, trazia um avanço com relação à proteção dos direitos dos moradores de imóveis ocupados coletivamente, na medida em que determinava que as medidas compensatórias deveriam ser “efetivadas” antes da imissão na posse pelo expropriante.

No entanto, novo relatório apresentado pela mesma deputada, que seria submetido à votação na Comissão Mista no dia de ontem (26/04), além de não mais trazer esse avanço, coloca que as medidas compensatórias apenas precisam ser “definidas” e não “efetivadas” antes da imissão na posse por parte do expropriante, o que significa um retrocesso em relação ao próprio texto original da MP. Isso porque determina que, para estarem sujeitos às medidas compensatórias, mesmo em imóvel demarcado como ZEIS, ou seja, com manifesto interesse público na regularização fundiária, os ocupantes devem exercer a posse há pelo menos um ano.

Como não determina a necessária inclusão dos moradores desses assentamentos no polo passivo da ação de desapropriação e a necessidade de efetivação das medidas compensatórias antes da imissão na posse pelo expropriante, e como não reconhece expressamente os direitos decorrentes do exercício da posse por qualquer morador de assentamento informal ocupado coletivamente, a MP não traz qualquer garantia de que o processo de realocação de famílias em outra unidade habitacional não viole direitos e signifique verdadeiro retrocesso nas condições de vida de pessoas que estejam nessa situação.

Vale destacar que a Constituição Federal define que tanto a política urbana (art. 182) como a ordem econômica (art. 170) devem ser realizadas com respeito ao princípio da função social da propriedade e da redução das desigualdades sociais.

A Medida Provisória 700/15, por desvirtuar o instituto da desapropriação e não garantir o exercício pleno do direito à moradia aos moradores de assentamentos informais, sujeitos a processos de remoção decorrentes de desapropriações, fere princípios constitucionais estabelecidos e representa grave ameaça de piorar ainda mais as condições de vida de pessoas que já vivem em situação de vulnerabilidade.

Considerando que os processos de desapropriação poderão, se aprovada a MP, ser conduzidos pelo setor privado, fica a seguinte pergunta: se a violação de direitos já ocorre quando o Estado, que é o responsável pela proteção dos direitos de moradores de assentamentos informais, realiza a desapropriação, o que esperar dos processos de desapropriação conduzidos pelo setor privado?

*Paulo Romeiro é mestre em direito urbanístico e ambiental pela PUC-SP, doutorando em direito econômico, financeiro e tributário na Faculdade de Direito da USP, advogado/pesquisador do Instituto Pólis e do LabCidade – FAUUSP.