Mais dúvidas que certezas na proposta de concessão dos parques de São Paulo

Por Daniel Ávila Caldeira* e Pedro Lima**

Montagem - Sob nova forma de gestão

A concessão da gestão dos parques municipais é um dos eixos do Plano de Desestatização da gestão Doria que mais tem estado em evidência. Em maio do ano passado, a Prefeitura solicitou a agentes privados, por meio de um Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI), estudos de modelos alternativos de gestão dos parques municipais que possibilitassem tanto a melhoria dos serviços ofertados quanto a eficiência do uso dos recursos públicos. Em setembro passado, as proponentes habilitadas pela prefeitura apresentaram um total de dezessete estudos para a concessão dos parques. O conteúdo das propostas, que ainda está em análise pela comissão de avaliação, deverá embasar o edital de concessão de um “lote-piloto” de parques, que deverá ser lançado ainda neste mês de fevereiro, segundo declarações recentes do secretário municipal de Desestatização e Parcerias, Wilson Poit.

Para defender a concessão,a Prefeitura argumenta que a restrição orçamentária do município, exacerbada pela crise econômica, compromete a gestão dos parques municipais. A transferência de parte dos custos desses equipamentos a parceiros privados poderia, de acordo com a administração municipal, aliviar as contas públicas, mantendo (ou até melhorando) a qualidade dos parques da cidade e atendendo, portanto, ao interesse público. Embora a proposta possa soar como novidade, na cidade de São Paulo já existem alguns exemplos de espaços públicos geridos pela Prefeitura em parceria com a iniciativa privada.

O Parque Burle Marx, na região do Morumbi, por exemplo, é gerido por uma fundação privada desde sua inauguração, na década de 1990, através de um convênio com a Prefeitura. A Fundação Aron Birmann, gestora do parque desde o início do convênio, arca com todos os custos envolvidos na manutenção do espaço. A administração do Parque do Povo, no bairro do Itaim Bibi, também é feita em parceria com uma organização privada desde 2008. Inicialmente gerido pela incorporadora imobiliária WTorre, que conta com empreendimentos comerciais de alto padrão na região, o parque hoje é administrado por uma associação de moradores e empresas do entorno. Mais recentemente, já em 2017, a gestão do Parque Alfredo Volpi, localizado no Morumbi, assim como o Burle Marx, também passou a ser custeada por uma entidade privada da vizinhança, o Hospital São Luiz.

Em primeiro lugar, é importante destacar que, em todos os casos citados, a gestão dos parques, apesar de privada, não tem fins lucrativos, ou seja, todos os recursos gerados com atividades comerciais são reinvestidos nos próprios parques. Na prática, mesmo contando com essas receitas, no fim do mês as gestoras privadas às vezes acabam usando recursos próprios para fazer a conta fechar. No caso do Parque Burle Marx, por exemplo, apesar das receitas com estacionamento, eventos e cessão de espaço para comércio de alimentos, a Fundação Aron Birmann (que tem vínculos com o setor imobiliário) arcou com aproximadamente 20% dos custos do parque em 2017.

Em segundo lugar, todos os parques citados estão situados em áreas de alta renda na cidade e são mantidos por entidades e associações ligadas a empresas que, de alguma maneira, exploram comercialmente seu entorno. Parques públicos bem conservados costumam valorizar os imóveis a sua volta. Ou seja, de um ponto de vista puramente financeiro, pode fazer sentido para os proprietários desses imóveis (individualmente ou através de fundações ou associações) tirar dinheiro do próprio bolso para ajudar a manter os parques limpos e bem-cuidados, ações que têm como efeito valorizar seus próprios empreendimentos na região. De qualquer maneira, esse modelo depende de doações e trabalho voluntário. Se em bairros mais ricos já é difícil contar com doações que sejam volumosas e permanentes, será que o modelo funcionaria para administrar parques localizados em regiões mais pobres da cidade?A própria Secretaria Municipal de Desestatização e Parcerias, em comunicado de dezembro passado, revelou que estava elaborando um modelo de concessão baseado em um “parque-âncora” (possivelmente, o Ibirapuera), que seria responsável por gerar renda a ser aplicada na conservação de outros parques menos “rentáveis”.

A Prefeitura tem argumentado repetidamente que a gestão dos parques municipais representa atualmente um ônus ao tesouro do município, pois gera mais custos do que receitas. Ainda que se se conceda a gestão à iniciativa privada, não existe mágica: para as contas fecharem, as eventuais concessionárias terão de diminuir os custos dos parques ou aumentar suas receitas que estes geram, ou ambos. Caso o modelo de concessão apresentado pela gestão Doria permita a gestão com fins lucrativos, o equilíbrio financeiro se torna um ponto especialmente delicado. As propostas apresentadas em setembro de 2017 ainda não foram divulgadas, mas o fato de que a maioria das proponentes são empresas, sendo que algumas delas já atuam como terceirizadas de órgãos públicos prestando serviços de manutenção de parques, é indicativo de que o modelo de concessão esperado pelo mercado pressupõe, sim, fins lucrativos.

É importante que fique claro se a pretendida economia virá do aumento da eficiência da prestação de serviços e gestão de mão-de-obra, ou da intensificação da geração de renda através, por exemplo, do aluguel de pontos de comércio ou da cobrança pela realização de eventos particulares. Apesar de o PMI deixar explícito que será garantido o acesso gratuito a todos os parques sob gestão privada, o próprio edital permite que os modelos de financiamento incluam a cobrança pelo uso de equipamentos dentro dos parques, como quadras esportivas.

Onde serão cortados gastos e como será aumentada a receita? Por um lado, é importante garantir que eventuais cortes de custo não signifiquem uma piora nos serviços responsáveis por manter a qualidade dos parques. Do lado da receita, existe também o risco de que as modelagens partam de uma expectativa de consumo mais alta dos frequentadores dos parques. Ainda que possa existir, em alguns deles, uma demanda reprimida por bens e serviços, é importante que seus usuários tenham o direito de usufruir do espaço público sem se sentir pressionados a consumir.

Também é fundamental que os produtos comercializados dentro dos parques, assim como o uso de seus equipamentos, sejam acessíveis para frequentadores de qualquer perfil socioeconômico. Ou seja, é imprescindível que a modelagem a ser adotada nas concessões garanta o interesse público ao tratar indistintamente o cidadão, sem traçar ou priorizar qualquer tipo de frequentador por sua faixa de renda.

Além disso, é importante garantir que pequenos comerciantes tenham a oportunidade de trabalhar dentro dos parques. No caso do Ibirapuera, a cooperativa de vendedores ambulantes que têm a permissão para atuar ali já conseguiu o compromisso da Prefeitura de que não serão removidos após a concessão do parque. Mas será que esse diálogo existirá em outros parques onde há a presença desses vendedores?

Ainda em relação à modelagem, quais mudanças físicas as concessões permitirão que sejam feitas nos parques e como elas irão alterar sua paisagem? Atualmente, já existem parcerias com empresas que doam um serviço e recebem como contrapartida o direito de exibir sua marca no espaço público, através de placas com dimensões restritas. Um exemplo recente é o da Nike, que reformou as pistas de corrida e o campo de futebol do Parque Ibirapuera. Nas novas concessões, será permitida a realização de um maior número de parcerias desse tipo, ampliando a quantidade de contrapartidas de publicidade, como placas e outdoors? Quais áreas poderão sediar eventos privados, com acesso restrito, em dias específicos? Serão construídos novos edifícios para abrigar novas atividades? Sob quais parâmetros?

Considerando os aspectos econômico-financeiros envolvidos no projeto de desestatização dos parques de São Paulo, resta uma questão que não tem aparecido no discurso oficial: as decisões sobre a gestão dos parques deveriam ser norteadas por critérios de rentabilidade e eficiência econômica? O poder público deveria deixar de gastar recursos públicos com a gestão de parques, tão importantes para o bem-estar da população? Conceder significa não gastar ou gastar menos? Nota-se que a desestatização é apresentada como solução antes que esteja claro ao público qual é exatamente o problema a ser resolvido. Embora a Prefeitura de fato se depare com dificuldades na zeladoria e manutenção de espaços públicos e áreas verdes, tanto por escassez de recursos como por entraves da burocracia estatal, essa constatação não justifica necessariamente a concessão de parques e áreas públicas a parceiros privados que busquem fazer uma gestão com fins lucrativos.

Por fim, a questão mais fundamental com relação à gestão dos parques municipais é a participação social. A gestão dos parques concedidos será aberta, transparente e participativa ou será feita dentro de quatro paredes pelas empresas ou organizações que vençam o edital? Se a Prefeitura está agora abrindo a possibilidade de novas formas de gestão, por que não experimentar formas de gestão compartilhada, sejam elas comunitárias ou autogeridas, em que a vizinhança ou coletivos assumam responsabilidades a partir de sua capacidade?

Neste momento, pairam mais dúvidas do que certezas sobre os planos do poder público municipal para os parques da cidade. Um único modelo de gestão seria realmente capaz de acolher a diversidade dos parques de São Paulo? As novas formas de gestão dos parques conseguiriam garantir o seu caráter público, promovendo o encontro, o convívio entre as diferenças e a apropriação coletiva da produção e reprodução desses espaços? Aguardemos atentos pela divulgação do próximo edital.

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Daniel Ávila Caldeira é economista, mestre em Planejamento Urbano e Regional pela FAU USP e doutorando em Antropologia Social pela FFLCH USP. É membro do GEAC – Grupo de Estudos de Antropologia da Cidade e pesquisador do LabCidade, onde atua no projeto ObservaSP. Lattes

** Pedro Lima Pedro Lima é estudante do curso de graduação em Arquitetura e Urbanismo da FAU USP e pesquisador do LabCidade. Integra a equipe do ObservaSP desde 2014. Lattes

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O falso dilema dos parques segundo Doria e o caso do Central Park

Por Luanda Vannuchi* e Mariana Schiller**

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Parque do Ibirapuera (SP) e Central Park (NY). Foto de Satélite/Google

No ano passado, logo após ser eleito, o ainda não empossado prefeito de São Paulo, João Doria Jr., apresentou uma lista de 15 parques-modelo para serem concedidos à iniciativa privada. Pouco depois, o prefeito afirmou que estudava importar o modelo de gestão do Central Park, gigantesca área verde na cidade de Nova York, para o Parque do Ibirapuera, na zona sul da capital paulista. Diante do argumento de que a prefeitura seria incapaz de arcar com os custos de manutenção dos 109 parques da cidade, sobram propostas de concessão, parcerias público-privadas e privatizações. A agenda é tão prioritária para a nova gestão que envolveu a criação de uma pasta exclusiva para isso, a Secretaria de Desestatização e Parcerias.

Preocupa, no entanto, que as concessões sejam anunciadas desacompanhadas de estudos que comprovem o benefício ou mesmo a viabilidade da transferência desses bens para o privado, sem explicações sobre como será feito, sem debate público e, principalmente, sem garantias da manutenção do caráter público desses bens uma vez concedidos ou privatizados. Dessa forma, Doria parece tratar a coisa pública como se fosse propriedade privada da sua gestão.

A privatização é apresentada como solução antes mesmo que o problema seja identificado e trazido a público. Mas qual o problema específico do Parque Ibirapuera? E dos demais parques públicos municipais? É uma questão orçamentária? É um problema de gestão? A privatização poderá solucionar esses problemas? Como? Quais as garantias? Não seria interessante que essas questões fossem trazidas ao debate público?

O argumento de que a prefeitura não tem dinheiro para cuidar dos parques não convence frente ao orçamento de R$ 54 bilhões para toda a cidade em 2017. A questão é antes como e no que os recursos públicos serão utilizados. A população não deveria ter o direito de decidir se a manutenção de parques públicos de qualidade é ou não prioritária? Mas o (falso) dilema que Doria apresenta é de que se não forem concedidos ou privatizados, o destino dos parques é o abandono, como se não houvesse outras alternativas e como se a gestão privada solucionasse magicamente problemas que sequer foram identificados.

A discussão sobre formas alternativas de gestão de bens públicos é fundamental e urge ser qualificada. Para contribuir com o debate, trazemos neste post o exemplo do Central Park, cujo modelo de gestão é considerado por Doria para o Ibirapuera.

Central Park e Central Park Conservancy

O Central Park foi inaugurado em 1860, na cidade de Nova York. Entre os anos de 1960 e 1980, em função da crise econômica e fiscal da cidade e de cortes no orçamento público, o local passou a sofrer com falta de manutenção e grande abandono e acabou sendo estigmatizado como local de violência.

A precarização do Central Park a partir desse cenário mobilizou cidadãos e grupos da sociedade civil organizada de Nova York, especialmente residentes do seu entorno, que passaram a organizar ações voluntárias de manutenção e levantamento de doações. Para regulamentar tais ações foi criada uma organização social privada sem fins lucrativos e de dedicação exclusiva, a Central Park Conservancy (CPC), que passou a gerir a área verde por meio de contrato com a administração municipal.

Atualmente a CPC contribui com 75% do orçamento anual da área, cerca de U$ 67 milhões (o equivalente a aproximadamente R$ 200 milhões). Os outros 25% vem do orçamento público municipal, que desembolsa em torno de U$16,75 milhões por ano. A título de comparação, o orçamento de 2016 para todos os 109 parques da cidade de São Paulo foi de R$ 70 milhões.

A chave desse modelo de administração está em sua fonte de recursos. A maior parte deles vem de doações de fundações privadas, empresas e moradores da área – uma das mais ricas da cidade. O modelo tira proveito da cultura filantrópica enraizada nos EUA, onde é comum que os mais ricos façam grandes doações para instituições culturais e projetos sociais, gozando muitas vezes de benefícios fiscais ou na tributação sobre heranças. Em 2012, o parque chegou a receber doação de U$100 milhões de uma única pessoa.

Uma “Política de Aceitação de Presentes”, divulgada pela CPC, regulamenta as formas de doação, que podem vir na forma de dinheiro, títulos, imóveis ou ações de fundos, que devem passar por análise de rentabilidade. Em troca, os doadores podem receber benefícios que vão desde pequenos brindes até convites para eventos exclusivos. Em caso de doações maiores, os benfeitores podem adotar um banco, uma árvore ou um pedaço da pavimentação do parque e fazer a inscrição que escolherem, normalmente em homenagem a alguém. Para doações de valores muito elevados, as contrapartidas podem incluir a nomeação de partes do parque, como é o caso da pista de corrida Stephanie and Fred Shuman Running Track, homenagem ao casal cuja doação permitiu sua reforma. Mas é importante ressaltar que se trata de doações, não de investimentos. As doações não dão direito a anúncios publicitários e as inscrições nos bancos e pavimentos são discretas e não interferem na paisagem. Uma parte menos expressiva dos recursos provém também da exploração comercial do parque por meio de eventos como filmagens, concertos, corridas, entre outros – atividades ocasionais que ocorrem em espaços específicos e jamais acarretam no fechamento do parque para o uso público.

A CPC é responsável pela gestão e aplicação desses recursos e pela manutenção integral do Central Park, incluindo plantios e cuidado com áreas verdes, serviços de infraestrutura, restauros, coleta de lixo, atendimento ao público, programas de educação ambiental e atividades culturais. Para isso, a organização emprega 80% do seu quadro de funcionários, aos quais se junta um número expressivo de voluntários. Mas apesar de desempenhar papel majoritário na gestão, sua atuação ainda se dá em parceria com o poder público, que mantém o controle geral e a responsabilidade última pelo parque. A prefeitura deve aprovar todas as melhorias planejadas pela organização, e são de responsabilidade exclusiva da gestão pública as concessões, normas e segurança pública do local.

A estrutura do CPC possui traços corporativos, mas com grande controle social. O CEO do parque responde a um grupo gestor composto por 52 membros que tem a atribuição de monitorar e supervisionar as atividades da diretoria, do levantamento de doações ao planejamento das intervenções e à realização das atividades propostas. Dessas, cerca de 10 cadeiras são indicadas pela prefeitura ou ocupadas pela própria diretoria do parque, o que na gestão atual inclui milionários e representantes de grandes empresas como Bank of America, Fox ou Bloomberg. Mas a maioria absoluta do conselho é composta por cidadãos comuns: 43 membros eleitos diretamente, com mandatos que duram dois anos. Por fim, o CPC possui uma política especial para resolver casos de conflito de interesse, questões éticas e um canal para receber denúncias anônimas relativas a membros da própria organização ou do comitê gestor. O intento é evitar que o bem público seja utilizado para ganhos privados.

Assim, o modelo não pode ser chamado de concessão nem de privatização. A organização não tem fim lucrativo; seu objetivo é levantar e administrar recursos provenientes de entidades privadas para a manutenção de um bem público, cujo funcionamento, acesso gratuito e caráter não comercial são assim assegurados. O Central Park pode até ser rentável, mas toda sua rentabilidade é investida no próprio parque – ideia oposta à de uma concessão ou privatização stricto sensu, na qual a rentabilidade seria embolsada pela concessionária.

Ainda assim, apesar do Central Park ser um caso de sucesso, existem problemas próprios desse modelo de funcionamento e gestão. Nos Estados Unidos, a diminuição abrupta de investimentos públicos diante da alternativa filantrópica, a incerteza sobre o futuro dos parques frente à dependência de doações privadas, os elevados custos associados ao levantamento de doações e o desequilíbrio a respeito de quais parques recebem investimentos e quais não, são alguns dos problemas associados ao modelo do CPC.

De volta a São Paulo

No Parque do Ibirapuera já existe uma Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) inspirada no exemplo do Central Park, a Ibirapuera Conservação. O grupo organiza voluntários em mutirões e algumas ações de reforma de áreas específicas do parque a partir de doações, mas não participa oficialmente da gestão do Ibirapuera. Eles inclusive cobram em sua página no Facebook a falta de transparência da gestão pública do parque, com podas de árvores realizadas sem aviso ao grupo gestor e outras decisões tomadas unilateralmente, sem consulta a quem deveria participar das deliberações.  Mas embora o exemplo do Central Park possa ser bastante sedutor à primeira vista – um símbolo de gestão eficiente e que custa pouco para a prefeitura –, ele não é inteiramente importável, pois está inserido em uma cultura específica de filantropia e participação da sociedade civil na dimensão pública norte-americana, muito diferente da nossa. Além disso, para ter o mesmo caráter é tão importante  que se traga para a cidade os mecanismos que garantem real controle social dos espaços concedidos à iniciativa privada, como as regras de contrapartida e a não priorização do lucro dos investidores, como ocorre no Central Park.

Além disso, se por um lado o envolvimento da sociedade civil e dos usuários é sempre bem-vindo, é necessário que existam mecanismos democráticos para se pensar as prioridades de atuação. O Ibirapuera não é, afinal, um parque degradado e abandonado onde as pessoas têm medo de pisar. Ao contrário, é uma das áreas públicas mais utilizadas da cidade, por pessoas que vêm de todos os cantos de São Paulo. Usos tão distintos por tantas pessoas tão diferentes não acontecem sem conflitos, e as decisões sobre este espaço não podem ficar restritas aos habitantes endinheirados do seu entorno, benfeitores, concessionários ou parceiros. O desafio é precisamente encontrar um modelo de gestão que dê conta das suas carências atuais frente a uma frequência maior, intensa e tão heterogênea.

Mas se já existe um problema de transparência, controle social e democratização dos processos decisórios hoje no Ibirapuera e nos demais parques da cidade, a situação deve piorar muito com qualquer tipo de concessão ou privatização. Mais do que isso, uma vez entregue à iniciativa privada – sobretudo na perspectiva apresentada por Doria, São Paulo como uma grande oportunidade para negócios – o lucro seria parte inerente da medida. Afinal, se uma empresa privada, com fins lucrativos, for investir na manutenção do parque, vai ter que ganhar com isso de algum modo.

Por fim, é inegável que a gestão pública tem problemas. Qualquer um que já tenha trabalhado no setor público sabe como os controles burocráticos dos processos de compras e contratações, criados para evitar corrupção e favorecimentos, dificulta a gestão cotidiana dos serviços públicos, a resolução de problemas simples de manutenção, consertos, pequenas compras. Ironicamente, a experiência mostra que esse controle administrativo não parece impedir a corrupção ou favorecimentos. O caso do Central Park mostra que uma gestão honesta e eficiente não se faz apenas com controle burocrático, mas antes com controle social. Os problemas do Parque Ibirapuera e dos demais parques paulistanos são complexos, e para resolvê-los é necessário entrar em um debate sério sobre os dilemas reais da gestão pública. E o binarismo controle público estatal versus gestão empresarial não dá conta desta discussão.

*Luanda Vannuchi é geógrafa, mestre em estudos urbanos pela Vrije Universiteit Brussel, doutoranda em Planejamento Urbano na FAU USP e faz parte da equipe do ObservaSP

**Mariana Schiller é estudante de graduação da FFLCH-USP e faz parte da equipe do ObservaSP