Como garantir que os imóveis vazios da União sirvam ao interesse público?

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Imóveis vazios da União, em Brasília: prédios do bairro Cruzeiro Novo têm os pilotis fechados por grades (Wilson Dias/Agência Brasil)

Fernanda Accioly Moreira*

O desabamento do Edifício Wilton Paes de Almeida, imóvel público da União, no dia primeiro de maio de 2018, trouxe à tona não só a emergência da crise habitacional, como uma série de outras questões. Dentre elas, a existência de uma grande quantidade de imóveis públicos vazios, que poderiam estar a serviço do atendimento de demandas da sociedade e exercendo de forma efetiva sua função social.

No último dia 22 de junho, uma reportagem da Agência Pública denunciou a existência de mais de 10 mil imóveis da União vazios. E, apesar de ser um número alarmante , não se sabe ao certo qual é sua real situação, nem mesmo sua localização, características físicas ou o zoneamento e a legislação ambiental incidentes, o que impede uma análise mais precisa sobre qual seria sua vocação. A falta de informações mais precisas sobre o uso e o estado atual desses imóveis é elemento central que dificulta uma gestão mais eficiente e racional dos imóveis da União.

A ausência de efetivo conhecimento sobre o universo de imóveis públicos não se refere apenas aos imóveis públicos federais, mas é uma realidade para a maioria dos órgãos responsáveis pela gestão patrimonial nos municípios e estados também. A falta de delimitação precisa, de documentação e de controle efetivo sobre o uso das terras públicas, além de impossibilitar a utilização racional e planejada de imóveis públicos, dificulta o domínio sobre o que é efetivamente público. Tal descontrole promove diferentes formas de apropriações indevidas de terras públicas, que têm, em muitos casos, servido estritamente a interesses particulares.

O Estado brasileiro, ao longo da história, tratou de impor regras que, se observadas em conjunto, produziram um confuso emaranhado de resoluções e decretos que serviram, e ainda servem, para promover o acesso desigual ao patrimônio da União. De acordo com a pesquisa que elaborei para minha tese de doutorado, alguns grupos com suficiente poder e representação políticos e econômicos detêm o acesso privilegiado a informações e os meios técnicos, financeiros e operacionais para cumprir as exigências das teias burocráticas, o que lhes dá acesso aos imóveis e terras que deveriam estar servindo ao interesse público. Enquanto isso, a população mais pobre fez uso de mecanismos alternativos e criativos para garantir a terra como meio de sobrevivência através da posse. O efeito desse tratamento desigual a foi a perpetuação da irresolução das posses ilegais em áreas públicas ocupadas por milhares de famílias e da insegurança diante da constante iminência da retirada dessas pessoas do seu local de origem e moradia.

Não à toa, centenas de milhares de ações de reintegração de posse promovidas pelo Estado, contra ocupantes de áreas da União, foram propostas nas décadas passadas, sem que houvesse alternativas por parte da administração federal para resolver essas situações. Os assentamentos populares, excluídos da cidade legal e reféns da ausência de políticas desse mesmo Estado, continuam sem garantias mesmo após a Constituição Federal de 1988, que pela primeira vez, abordou a função social da propriedade urbana.

A única forma de reconhecimento histórico das posses ilegais de terras públicas federais é a inscrição de ocupação, que é sempre paga e portanto também pouco acessível, restando aos moradores das ocupações ilegais populares em terras da União, o estado de permanente vulnerabilidade, irresolução e insegurança da posse.

A partir de 2003, uma série de medidas procurando fazer com que os imóveis públicos de fato atendessem a demandas sociais foram tomadas pela SPU, dentre elas regularização fundiária, com a adoção de novos instrumentos, assim como a possibilidade da venda direta e doação, não só de imóveis da União, como também dos imóveis ociosos do INSS e da extinta Rede Ferroviária Federal (RFFSA), aos beneficiários dos programas de habitação de interesse social.

Grupos de trabalho foram criados nos estados e em Brasília, para identificar e avaliar imóveis vazios e aptos a receberem projetos habitacionais. A proposta foi a de destinar tais imóveis para entidades sem fins lucrativos e cooperativas habitacionais locais, financiados pelos programas do governo federal, como o Minha Casa, Minha Vida – Entidades. Após cinco anos de trabalho, em função de diversas dificuldades e resistências o resultado desta ação a ficou aquém do esperado.

De acordo com dados da SPU, até julho de 2013, 38 imóveis da União nos estados da Bahia, Goiás, Pará, Pernambuco, Piauí, Rio de Janeiro, São Paulo, Tocantins e no Distrito Federal haviam sido destinados a entidades sem fins lucrativos ou cooperativas habitacionais para a construção de empreendimentos habitacionais pelo programa Minha Casa Minha Vida Entidades. E estimava-se que, após a construção dos empreendimentos habitacionais nesses imóveis, cerca de 8 mil famílias de baixa renda seriam diretamente beneficiadas. Alguns exemplos desse processo foram mencionados na reportagem da Agência Pública, como o imóvel da Avenida Ipiranga em São Paulo e da Manuel Congo, no Rio de Janeiro.

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Prédio do INSS na Cinelândia, no centro do Rio, batizado de Ocupação Manuel Congo, está sendo reformado com recursos do Minha Casa, Minha Vida – Entidades (Fernando Frazão/Agência Brasil)

É notório que os processos que envolvem a gestão do patrimônio público federal são extremamente complexos. Tal complexidade está relacionada à dimensão desse patrimônio, à natureza de cada um dos imóveis e aos sistemas de gestão inadequados e ultrapassados. A efetiva gestão desses imóveis torna-se uma tarefa ainda mais árdua pelo fato de que muitas dessas informações sobre os imóveis públicos são carregadas de imprecisões e, portanto, são pouco confiáveis.

Um primeiro e urgente esforço na reversão dessa situação, para que seja possível uma gestão mais eficiente e racional dos imóveis públicos federais, deve se concentrar na demarcação das terras públicas federais e na sistematização dos cadastros de imóveis da União. São necessárias a apuração das irregularidades, a unificação dos cadastros, a territorialização dos imóveis através de instrumentos georreferenciados e a revisão de parâmetros de precificação dos imóveis, de modo a efetivar uma cobrança justa daqueles que utilizam imóveis públicas para fins privados. Por fim, é preciso criar mecanismos de maior transparência e controle social, para que interesses mais amplos da sociedade, como o atendimento às necessidades habitacionais e de equipamentos públicos possam de fato ser uma prioridade.

*Arquiteta, urbanista e pesquisadora do LabCidade. Defendeu, em 2018, a tese de doutorado intitulada “Terras de exclusão, portos de resistência: um estudo sobre a função social da propriedade das terras da União” (FAUUSP).

O patrimônio cultural de São Paulo está ameaçado

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Vitrais do Mercado Municipal. Foto: José Cordeiro/SPTuris

Estamos assistindo a um processo que “acelera” os negócios imobiliários e “atropela” os processos de estudo de tombamento, de aprovação de projetos que ameaçam e impactam o ambiente preservado, tentando vender ou conceder vários bens tombados na cidade de São Paulo.
E não para por aí: o Zoneamento da capital estabeleceu que, até março de 2018, todos os bens em estudo de tombamento deveriam ser tombados ou perderiam sua proteção. Desde o início do ano, em uma força tarefa, foram analisados cerca de 360 casos, mas ainda sobram 200! Ou seja, aumentar o prazo estabelecido é fundamental para que os processos sejam estudados com rigor técnico, sem atropelamentos políticos.
​Vejam carta do Instituto de Arquitetos do Brasil – Departamento São Paulo (IAB/SP) aberta sobre o tema:​

CARTA ABERTA: SÃO PAULO, PATRIMÔNIO CULTURAL EM RISCO

O Instituto de Arquitetos do Brasil – Departamento São Paulo (IABsp), como entidade representativa dos arquitetos e urbanistas, com assento nas instâncias colegiadas de patrimônio cultural – Conselho de Defesa do Patrimônio Histórico, Arqueológico, Artístico e Turístico (CONDEPHAAT) e Conselho Municipal de Preservação do Patrimônio Histórico, Cultural e Ambiental da Cidade de São Paulo (CONPRESP) – desde a criação das mesmas, vem a público manifestar sua preocupação com recentes processos de decisão envolvendo bens tombados na cidade de São Paulo.

O formato de conselho, como instância democrática e deliberativa das questões relativas ao patrimônio cultural, não é uma casualidade, mas o reconhecimento de um campo disciplinar que envolve valores históricos, culturais, sociais, econômicos, jurídicos, em disputa com múltiplos agentes e interesses atuantes na cidade. A representação técnica e qualificada no campo do patrimônio cultural, o respeito e a disponibilidade à troca de ideias entre os vários setores representados são fundamentais para substanciar e balizar o debate que deve preceder qualquer decisão.

As demandas e agendas da preservação do patrimônio vêm sendo colocadas sistematicamente em segundo plano pelos Conselhos, privilegiando pautas de interesses privados. O caráter plural do patrimônio e seu lugar na administração municipal e estadual estão na base de criação tanto do CONDEPHAAT, em 1968, como do CONPRESP, em 1985, e é o que justifica a participação do IAB, de outras entidades da Sociedade Civil e das Universidades. A autonomia dos conselhos em suas decisões é pressuposto para que atuem como parte constitutiva das políticas públicas.

O arquivamento sumário de processos com estudos consistentes das áreas técnicas (como nos terrenos de alto valor imobiliário do Hospital Cruz Vermelha e do Parque Anhembi); as intervenções em áreas e imóveis protegidos sem protocolo nos órgãos competentes (como os imóveis em Campos Elíseos e os mastros das bandeiras na avenida Brasil); a liberação de intervenções que desconsideram características do entorno (como no caso do Teatro Oficina/Bexiga) são alguns exemplos contundentes dos limites colocados ao exercício da função de preservação pelos Conselhos.

Diante do elenco de bens tombados incluídos na agenda de desestatização da administração municipal, como o Estádio do Pacaembu, o Jockey Club, o Parque Ibirapuera, o Mercado Municipal, dentre outros que serão objeto de análise e deliberação pelo CONDEPHAAT e pelo CONPRESP, o IABsp que desde sua criação, em 1943, vem atuando com destaque na defesa do patrimônio, enfaticamente recomenda que sejam:

1. Garantidas as representações internas e externas à administração pública com a necessária independência e reconhecida experiência nos campos disciplinares relacionados ao patrimônio cultural;

2. Priorizadas as ações de valorização do corpo técnico dos órgãos de patrimônio, revertendo o processo de redução de seus quadros;

3. Promovidos debates qualificados, que considerem as questões técnicas e os avanços e a atualidade das concepções de patrimônio cultural referendadas nas cartas internacionais;

4. Garantidos processos de gestão e tomada de decisão nos Conselhos com transparência;

5. Avaliadas as necessidades de ampliação do prazo de dois anos, estabelecido pela Lei de Zoneamento de 2016, para finalização de centenas de bens em processo de tombamento, de modo a garantir a discussão qualificada e comprometida com a história e com a memória da cidade.

São Paulo, 7 de novembro de 2017

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A torre da crise política… e a preservação das cidades

Por Raquel Rolnik*

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Ilustrações de divulgação do empreendimento La Vue, em Salvador. Imapacto na paisagem é diferente sob diferentes ângulos

As denúncias feitas pelo agora ex-ministro da Cultura Marcelo Calero sobre a pressão exercida pelo titular da Secretaria de Governo, Geddel Vieira Lima, para que o Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (Iphan) aprovasse um empreendimento na orla da Barra, bairro nobre de Salvador (BA), e o suposto conluio do próprio presidente da República com essas pressões gerou uma nova crise, derrubou um ministro, ameaça o presidente e seus auxiliares próximos e, uma vez mais, questiona os limites das práticas do uso das posições de comando nas estruturas de Estado para obter vantagens e benefícios pessoais para os agentes políticos e empresários envolvidos.

Assim como em relação ao Caixa 2, o superfaturamento de obras, as relações perversas entre empreiteiras, partidos e governos, pressões desse tipo são velhas práticas do modo de governar brasileiro que, neste momento, têm dificuldade de passar despercebidas, ou naturalizadas, como tem sido há décadas.

Mas, para além do debate do uso do Estado para benefícios pessoais, partidários e empresariais, o caso da torre na orla de Salvador, levanta outras questões da maior importância que, infelizmente, não têm aparecido no debate.

A primeira delas se refere à forma como tem sido tratados em nossas políticas urbanas os temas da paisagem, da memória, da preservação versus os processos de transformação, que, muitas vezes, implicam também em destruição. Hoje, as regras que definem o que se pode fazer em cada terreno da cidade estão geralmente definidas nas leis de zoneamento e planos diretores.

Esses, na maior parte dos casos, pressupõem que – à exceção de áreas em que um ambientalismo, claramente antiurbano, define como de “preservação ambiental” – todas as demais estão destinadas a, num futuro próximo ou distante, se transformar em torres e/ou outros produtos imobiliários lançados pelo mercado. Ou seja, justamente as dimensões da paisagem, da memória, da especificidade histórica dos conjuntos construídos têm pouca ou nenhuma relevância.

Esses últimos, por outro lado, se entrincheiraram em um lugar específico da gestão do Estado sobre o território – os chamados “órgãos de patrimônio”, que por sua vez, se definem como “gestores” daqueles bens considerados significativos e, portanto, tombados e responsáveis por sua tutela para que não sejam destruídos e nem que intervenções a seu redor atrapalhem sua fruição.

Com isso, o “patrimônio histórico”, que deveria estar integralmente embebido nos critérios do que destruir e do que preservar nos processos de transformação da cidade, acaba se transformando numa espécie de instância recursal, onde os conflitos que não tiveram vez nem voz nas decisões sobre a cidade se manifestam. Assim tem sido no caso do Cais da Estelita, em Recife, assim como e do Teatro Oficina, em São Paulo.

Com um pequeno, mas bem significativo detalhe: ao contrário das regras de uso e ocupação do solo que envolvem o debate público e acabam virando lei – ainda que, insisto, normalmente capturadas pelos interesses do mercado imobiliário, que é quem mais organizadamente interfere nessas questões na cidade – nas regras de patrimônio histórico raramente as definições do que pode e o que não pode ser feito em volta de um bem tombado estão claras.

São poucos os bens ou sítios tombados que tem um regramento claro do que exatamente se pode fazer a seu redor. Geralmente, são as propostas dos empreendedores que, analisadas caso a caso através de pareceres técnicos do órgão, acabam sendo aprovadas ou vetadas. Isso abre evidentemente margem para muitas interpretações e discricionariedades. Essa discricionariedade dá margem a pressões políticas de todos os lados, de quem quer aprovar, assim como de quem quer vetar.

O caso da torre da orla da Barra, em Salvador, veio à tona agora, mas é preciso dizer que esse tipo de embate ocorre às dezenas pelo país. Inclusive, com os próprios técnicos discordando de pareceres de outros técnicos e muitas vezes, com a participação do Ministério Público nas controvérsias.

Não queremos com estas considerações de forma alguma minimizar a gravidade dos fatos: um ministro de Estado usar seu cargo para fazer outro ministro mudar um parecer para viabilizar um apartamento supostamente de sua propriedade. Mas o que queremos aqui é chamar a atenção para a extrema fragilidade e subdesenvolvimento de nossa política urbana, inclusive e talvez principalmente, nos aspectos relativos ao que pode ou não ser destruído diante da máquina de crescimento econômico e rendimento financeiro que conduz nossas cidades.

A torre da crise, para além de levantar questões de corrupção, mais uma vez, mais esconde do que revela as nuances por trás disso: qual é a margem de discricionariedade? Como se dão esses processos de aprovação ? Quem define o destino da cidade? Como os cidadãos podem participar mais dessas definições? Como as decisões sobre o futuro das cidades (em sua relação com sua história e memória) podem ser tomadas de maneira mais transparente?

Publicado originalmente no blog Raquel Rolnik, no portal Yahoo!

* Raquel Rolnik é urbanista, professora de Planejamento Urbano da FAU USP e coordenadora do LabCidade. Livre-docente pela FAU USP e doutora pela New York University, foi coordenadora de urbanismo do Instituto Pólis, diretora de Planejamento Urbano da cidade de São Paulo, secretária de Programas Urbanos do Ministério das Cidades e relatora especial da ONU para o Direito à Moradia Adequada. É autora dos livros “O que é a Cidade”, “A Cidade e a Lei”, “Folha Explica São Paulo” e “Guerra dos Lugares”. Lattes