Falta de informações impede monitoramento adequado dos PIUs

Carol Heldt*

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Mapa de cheios e vazios do Campo de Marte, uma das áreas para as quais se preveem intervenções (Crédito: Depave/Prefeitura de S. Paulo)

A Prefeitura da Cidade de São Paulo lançou uma plataforma em que é possível acompanhar os Projetos de Intervenção Urbana (PIUs) em andamento. Apesar do esforço de tentar centralizar as informações sobre a tramitação dos projetos e de possibilitar a visualização das propostas de forma integrada, alguns projetos carecem de informações básicas, cujos dados deveriam estar disponíveis.

É especialmente grave a ausência de informações em relação aos PIUs conduzidos pela Secretaria Municipal de Desestatização e Parcerias que preveem a Manifestação de Interesse Privado para a realização dos projetos — sem que fique claro, publicamente, qual é esse interesse. Vamos então tratar especificamente desses casos.

A disponibilização dos dados é fundamental não apenas para cumprir com as exigências em relação à transparência dos dados públicos, particularmente com relação a projetos urbanos de interesse público na cidade, mas por ser uma condição necessária para viabilizar as consultas públicas previstas em cada PIU. Segundo o decreto que o regulamenta, o PIU é um procedimento que “tem por finalidade reunir e articular os estudos técnicos necessários a promover o ordenamento e a reestruturação urbana”. Sendo essa a natureza do procedimento, é absolutamente necessário frisar a importância de estarem plenamente publicizados os dados e informações que fundamentam cada PIU.

O rito para aprovação dos PIUs considera que os estudos devem apresentar o programa de interesse público — a ser posteriormente levado ao debae público em processo participativo. Uma vez validado e consolidado o programa, os estudos devem então detalhar as modelagens econômico-financeiras, jurídicas e de gestão que demonstrem a viabilidade do projeto. Mais uma vez, há submissão ao debate público e, caso aprovado, o projeto segue para a fase de implementação por meio de decreto municipal ou projeto de lei.

Ocorre que há também a possibilidade de o PIU ser desenvolvido mediante chamamento público através da figura da Manifestação de Interesse Privado (MIP). E, nesses casos, as propostas provocadas por MIP deveriam ser desenvolvidas sob responsabilidade da empresa São Paulo Urbanismo seguindo igual rito, com as mesmas fases e elementos apresentados às consultas públicas descritos acima (art. 8º do decreto).

Esses são os casos mais críticos que deveriam ser monitorados, porque envolvem diretamente os agentes de interesse privado no desenho da proposta de interesse público. Todas as propostas que chegam através das MIPs deveriam ao menos serem disponibilizadas no SEI, apresentadas em um campo apropriado da plataforma de monitoramento dos PIUs, com a integridade dos elementos apresentados no seu processo administrativo, uma vez que o que está em questão no caso dos PIUs, acima de tudo, é o interesse público do projeto urbano.

Ainda mais grave: os processos levados a cabo por meio de MIP, especialmente àqueles que tratam de áreas públicas ou áreas mistas (com possibilidade de desapropriação de terras públicas), estão ocorrendo em processos paralelos, com um rito diferente do posto para os demais PIUs.

Veja o exemplo do PIU Campo de Marte:

A partir de um processo de doação do projeto urbano pela Benedito Abbud Paisagismo, foi estabelecido um edital de chamamento público para interessados apresentarem “subsídios preliminares à concepção, estruturação e implementação do projeto do Parque Campo de Marte e Museu Aeroespacial a ser concedido à iniciativa privada”, por meio de um Procedimento Preliminar de Manifestação de Interesse (PPMI).

A partir das diretrizes sobre modelo jurídico e de gestão, forma de exploração das atividades, projeto, programa e plano de massas previamente definidas no edital, os conteúdos foram desenvolvidos por dois consórcios e já foram avaliados em nota técnica pela gestão municipal, que deve prosseguir no desenvolvimento do procedimento.

Nem o projeto inicial nem aqueles apresentados pelos proponentes, quanto menos os conteúdos do edital elaborados pela prefeitura, foram matérias de consulta pública referente ao programa de interesse público, à modelagem econômico-financeira ou à forma de gestão propostas ao PIU Campo de Marte.  

O exemplo dos PIUs dos 24 Terminais Municipais de Ônibus:

Este caso é ainda mais discrepante. Por meio de um Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI), o poder público apresentou um edital de chamamento público requerendo aos interessados privados estudos de modelagem operacional, econômico-financeira, jurídica, urbanística e de engenharia e arquitetura, demandando inclusive a definição dos elementos do programa de interesse público de cada um dos 24 PIUs passíveis de concessão.

No edital, o poder público apresenta apenas o perímetro da área de abrangência relativo a cada terminal a ser concedido, com referência sócio-urbanística sobre a população habitante. Logo depois, apresenta os ativos presentes na região para os concessionários interessados: as terras vacantes ou “passíveis de transformação” na área, com identificação detalhada. Conclui-se que todos os elementos que comporão as propostas dos PIUs dos 24 Terminais Municipais são previstos para serem propostos pela iniciativa privada interessada no seu desenvolvimento.

Os três PIUs que funcionaram como projetos-piloto da proposta, elaborados pelo poder público, já tiveram suas duas etapas de consulta pública realizadas. Enquanto no caso da MIP dos PIUs dos 24 terminais, nem as premissas referentes a sua concessão, nem os objetivos do programa de interesse público desses projetos urbanos, tampouco o resultado das propostas desenvolvidas pelos quatro consórcios que responderam à PMI, foram objeto de publicização e consulta pública. Não obstante, esses PIUs já estão em fase de elaboração das modelagens econômico-financeira, jurídica e de gestão.

Além desses, há também o caso do PIU Ceagesp, que pretende desenvolver um Centro Internacional de Tecnologia e Informação (CITI) mediante MIP, apresentada pela Secretaria de Agricultura do Estado de São Paulo e pela Secretaria Municipal de Desestatização e Parcerias.

Nenhum dos três casos — justamente os que preveem Manifestações de Interesse Privado de projetos urbanos em terras públicas ou mistas — possuem a tramitação detalhada pela Prefeitura. Esses PIUs estão sendo conduzidos pela Secretaria Municipal de Desestatização e Parcerias sem considerar não somente sua consulta pública, mas tampouco a devida avaliação pela administração pública sobre a correspondência dessas propostas com os objetivos urbanísticos consolidados no PDE, que seria a base primeira para se avaliar o interesse público do projeto urbano.

Na imagem abaixo, é possível ter uma ideia de como estão caminhando os 38 PIUs em andamento (sem considerar o PIU Arco Pinheiros, em início de elaboração). Os 24 PIUs dos Terminais Municipais de Ônibus, o PIU do Ceagesp e o do Campo de Marte, apesar de seu avançado processo de desenvolvimento e de sua prioridade na agenda de desestatização do governo, são exatamente aqueles que ainda não passaram por qualquer fase de consulta pública e que não constam na plataforma de monitoramento dos PIUs.

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(Crédito do esquema: Carol Heldt)

 

*Carolina Heldt D’Almeida é arquiteta e urbanista, foi assessora do gabinete da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano na gestão 2013-2016, dirigiu a Assessoria de Pesquisa Aplicada e Fomento e coordenou a comissão técnica para elaboração do Plano Metropolitano de São Paulo. É professora na Universidade São Judas Tadeu, pesquisadora e consultora do Cities Alliance e doutoranda do IAU USP com a tese intitulada “Concessa Venia: Estado, Empresas e a Concessão da Produção do Espaço Urbano”, que possui nos PIUs um dos objetos de análise. Lattes.

Projetos de Intervenção Urbana (PIUs) em São Paulo: transferência de terras para exploração comercial por terceiros

Paula Freire Santoro*, Flávia Nunes**

Um novo instrumento está sendo largamente utilizado na política urbana de São Paulo: o Projeto de Intervenção Urbana (PIU). Em uma de suas versões, a do PIU dos terminais, concessionários privados podem definir áreas e imóveis no entorno dos terminais de ônibus que desejam desapropriar para explorar comercialmente. Além de alargar para a exploração privada um instrumento (desapropriação) que era de uso exclusivo do Estado, e com fins estritamente de promover obras e equipamentos públicos, a atuação através de PIUs se dá de forma fragmentada e muito pouco transparente. Com processos decisórios cada vez mais enxutos, os projetos de intervenção urbana (PIUs) buscam afastar o debate público na elaboração e implantação de projetos que provocam transformações significativas nas áreas onde são implantados.

Nos últimos dois anos, a Prefeitura de São Paulo colocou 35 Projetos de Intervenção Urbana (PIUs) em debate, sendo que alguns deles foram oriundos de propostas dos proprietários de glebas, através de Manifestações de Interesse Privado. Se aprovados, podem afetar cerca de 102 km² ou quase 10% de toda área urbanizada da cidade. São muito fragmentados, de distintos tamanhos e tipos, que podem ser organizados em alguns grupos:

  1. PIUs de reestruturação urbana: envolvem grandes áreas e prevêem intervenções urbanas multissetoriais (habitação, mobilidade, meio ambiente, entre outros), com desenho próximo de uma operação urbana, como o PIU Arco Jurubatuba (PL 204/2018) em debate na Câmara de Vereadores;
  2. PIUs de transformação de grandes glebas: geralmente de um proprietário apenas, marcadas no zoneamento como Zona de Ocupação Especial (ZOE), como PIU NESP, PIU Anhembi ou PIU Pacaembu;
  3. PIUs de Terminais Urbanos: envolvendo os 27 terminais de ônibus da cidade, divididos em dois grupos: os três primeiros anunciados – PIU Terminal Capelinha, PIU Terminal Campo Limpo e PIU Terminal Princesa Isabel – que foram projetos de concessão estruturada pela Prefeitura (o diagnóstico foi lançado para consulta pública em 2017 e em 15 de maio terminou a segunda consulta pública); e os outros 24, que foram regulamentados pela lei apelidada de “Lei de Concessão dos Terminais” (Lei Municipal nº 16.703/2017), alterada pela lei do Plano Municipal de Desestatização (Lei Municipal nº 16.211/15) e por decreto (Decreto 58.066/18), e estão delimitados por um raio de 600 metros ao redor de cada terminal.

Mapa. Projetos de Intervenção Urbana propostos até maio de 2018. Elaboração: Martim Furtado e Aluizio Marino/LabCidade FAUUSP, 2018.

Os PIUs, como o próprio nome já diz, consistem em projetos urbanos. Sua figura foi criada no Plano Diretor Estratégico de São Paulo de 2014 (PDE) (Lei Municipal no 16.050/14) com o objetivo de detalhar projetos de reestruturação urbana. Por isso, de acordo com o PDE, um PIU deve conter os objetivos das intervenções e um estudo detalhado dos aspectos urbanísticos, ambientais, sociais, econômico-financeiros e de gestão democrática sobre as motivações e os impactos da transformação urbana prevista (ver PDE, art. 136).

Nabil Bonduki, então vereador e envolvido na concepção do instrumento observou que os planejadores urbanos reclamavam que as operações urbanas não tinham nenhum plano ou projeto urbano, então essa figura foi criada para que ficasse mais clara a intenção da transformação urbana e que, depois, pudesse ser pensada a forma de gestão e financiamento do processo de reestruturação territorial. Assim, os PIUS foram concebidos pelo Plano Diretor para serem acompanhados de instrumentos de gestão e financiamento da transformação urbana, como por exemplo através de instrumentos de parceria público privada como Operações Urbanas Consorciadas (OUCs) e concessões urbanísticas.

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Figura 2. Diagrama dos Projetos de Intervenção Urbana. Fonte: SMDU/Gestão Urbana, 2015.

Sua concepção estava bem pouco definida no Plano Diretor e variou bastante desde as primeiras propostas apresentadas pela Prefeitura. Em 2016, um Decreto foi aprovado tratando sobre o tema (Decreto Municipal nº 56.901/16). Seu texto era muito próximo, inclusive repetia trechos inteiros do texto do Plano Diretor Estratégico, embora apresentasse novidades importantes.

A primeira delas foi estabelecer um conteúdo mínimo do Projeto – que consistiu em um diagnóstico e um programa de interesse público –, muito mais enxuto e genérico que o previsto no Plano Diretor, que agora poderia também ser proposto pela iniciativa privada. Esse novo conteúdo mínimo coloca os conteúdos do PIU descritos no Plano Diretor como “elementos complementares necessários” a serem incluídos, somente se necessário, na fase final do PIU (Decreto 56.901/16, art. 4º, IV). Mesmo enxuto, este conteúdo mínimo não foi respeitado pela totalidade dos PIUs apresentados, vide críticas feitas ao PIU Rio Branco.

Este conteúdo mínimo inicial seria publicizado para uma consulta pública virtual reduzidíssima, por no mínimo 20 dias corridos. A primeira consulta aberta, do PIU Rio Branco, permitiu concluirmos que consistia no que se apelidou de “consulta Twitter”, face ao limite de caracteres restritos a cada parágrafo do texto de colaboração, dificultando posicionamentos contrários à proposta como um todo. Atualmente, a consulta mudou: está aberta a um comentário geral apenas (ver, por exemplo, o PIU Vila Leopoldina-Villa Lobos, ainda em aberto). Todas as consultas ficaram abertas em média por 25 dias, impossibilitando a leitura cuidadosa e a compreensão dos materiais publicizados, geralmente muito detalhados e técnicos.  

Após a primeira consulta, a proposta seria analisada e a elaboração do PIU seria autorizada pela Secretaria Municipal de Licenciamento (SMUL). Com isto, a SP Urbanismo publicaria o perímetro de intervenção, as características básicas da proposta e as fases do projeto, e ficaria autorizada a realização de um chamamento público para manifestação de interesse na apresentação de projetos, em um edital que explicitasse a forma de participação social e os critérios para avaliação das propostas apresentadas. Dois PIUs hoje se encontram nesta etapa (Vila Olímpia e Nações Unidas). A forma final do PIU após esta aprovação é apresentada para nova consulta de, no mínimo, 20 dias. Um outro PIU encontra-se nesta etapa (Vila Leopoldina-Villa Lobos).

Mas uma das novidades mais importantes consiste na possibilidade, criada por Decreto, de a SP Urbanismo firmar contratos com terceiros para implantação do PIU, permitindo que sejam vendidos (alienados) imóveis da SP Urbanismo ou desapropriados para fins de utilidade pública (Decreto Municipal no 56.901/16, art. 6º, § 1º). Ao menos desde o debate sobre a Medida Provisória 700/2015 – editada  em dezembro de 2015, que não foi convertida em lei por decurso de prazo – vem se tentando, nas diversas esferas (federal, estadual e municipal), que seja permitida a desapropriação de imóveis para serem transferidos para privados, mediante diferentes formatos de parcerias ou concessões.

Imóveis públicos dos PIUs dos Terminais Urbanos podem ter exploração comercial

No caso dos PIUs dos Terminais Urbanos, a possibilidade de terras públicas comporem a concessão ou imóveis privados serem desapropriados para compor a concessão está explícita na regulamentação que trata da concessão dos terminais, que determina também que “áreas ou terrenos subutilizados ou com potencial de transformação” podem estar associados à concessão dos terminais, desde que contidos no perímetro de intervenção (Decreto no 58.066/18, art 2º). Será possível que o concessionário não só explore comercialmente o terminal, como também explore as áreas públicas ou que venham a ser desapropriadas por utilidade pública do entorno.

Mas é possível explorar comercialmente imóveis públicos? Não. Para criar esta excepcionalidade, o Decreto 58.066/18 se apoia em algumas ideias:

  • Que comércio, serviço e habitação são usos ampliados do terminal e podem ser aprovados pelos mesmos parâmetros, como infraestrutura. Que as construções destinadas à exploração de receitas acessórias ao contrato de concessão “configurem o aproveitamento ampliado de sua função estratégica e implantação de usos complementares, tais como os de comércio, serviços ou habitação”. Reforça que a implantação de serviços públicos ou centros comerciais já estava permitida no PDE (Decreto 58.066/18, art. 5º, II, § 1º cita o PDE, art. 245, § 3º). E define que sua ocupação deve seguir os parâmetros urbanísticos e regras de edificações caracterizadas como INFRA-1 (art. 5º, II), bem como observa que podem ser excepcionalizados parâmetros de parcelamento, uso e ocupação do solo (art. 5º, II, § 1º);
  • Que os parâmetros de infraestrutura podem ser aprovados pela CTLU. Que as atividades de exploração como receita acessória – ou seja, as comerciais, de serviços e habitacionais – sejam licenciadas como INFRA, cujos parâmetros podem ser definidos pela Câmara Técnica de Legislação Urbanística (CTLU), conforme permitido pela Lei de Zoneamento (16.402/16, art. 107, §1º) (Decreto 58.066/18, art. 5º, §1º);
  • Que a instalação de outros usos tenha anuência do órgão de transporte. Que a instalação de usos comerciais, de serviços ou residenciais nas edificações dos terminais devem ter anuência do órgão gestor do equipamento público de transporte (Decreto no 58.066/18, art. 5º, §4º).

Assim, aproveitando as brechas criadas para os equipamentos públicos de transporte através de sua associação a parâmetros de INFRA, parece expandir estes benefícios para usos comerciais, de serviços e habitacionais associados aos terminais, estejam esses nas áreas operacionais ou sejam remanescentes de desapropriação. É possível interpretar que os terrenos próximos, públicos ou desapropriados por utilidade pública pela concessão, venham a  compor o que se considera como “áreas operacionais”.

A Lei nº 16.703/17 permite a “exploração comercial, direta ou indireta, de edificações a serem construídas no terreno da estação ou na área de abrangência do perímetro [do PIU] (…) incluindo a alienação de novas unidades incorporadas pelo delegatário (…)” (Lei  16.703/17, art. 15 que altera a Lei 16.211/15). Ou seja, permite a venda de novas unidades construídas no perímetro pelo concessionário.

Ainda, ao final da concessão (cujo prazo máximo é de 30 anos de acordo com a Lei 16.211, art. 3º, I), deveriam ser restituídas todas as construções incorporadas (Lei 16.211, art. 3º, II). No entanto, tal previsão foi alterada pela Lei 16.703/17 que permitiu que, dentre os imóveis envolvidos, poderão ser devolvidos ao poder público apenas os necessários à operação do sistema de transporte coletivo (Lei no 16.703/17, art. 15, §5º que altera a Lei no 16.211/15, art. 3º).

Aos poucos a regulação em torno dos PIUs dos Terminais Urbanos vai possibilitando a exploração comercial, com serviços ou habitação, e permitindo que unidades produzidas sejam vendidas e não precisem retornar à posse do poder público, ampliando a transmissão de terras públicas aos privados através deste tipo de concessão.

* Paula Freire Santoro é arquiteta e urbanista, professora de Planejamento Urbano do Departamento de Projeto da FAU USP. Atualmente coordena o projeto ObservaSP no LabCidade FAU USP. Lattes | Academia.edu

** Flávia Nunes é estudante do curso de graduação em Arquitetura e Urbanismo da FAU USP. Em seu Trabalho Final de Graduação,  pesquisa a recente trajetória da regulação dos processos de reestruturação urbana em São Paulo através do estudo de caso dos Projetos de Intervenção Urbana (PIU), sob orientação da professora Paula Santoro.

Conheça os equipamentos públicos alvos do Plano de Desestatização em SP

Por observaSP

Mapeamento de áreas e equipamentos públicos que poderão ser negociados com o setor privado

O prefeito João Doria enviou para a Câmara Municipal de São Paulo três projetos de lei, os PLs 240, 367 e 404, além de Projetos de Intervenção Urbana (PIUs) para os terminais de ônibus Campo Limpo, Capelinha e Princesa Isabel, que incluem a possibilidade de venda de áreas e equipamentos públicos da cidade.

Por meio desses projetos, que na verdade devem ser lidos em conjunto, a Prefeitura abre mão de importantes áreas públicas, disponibilizando-as para negócios privados, sem que a destinação delas tenha passado por qualquer processo de debate público a respeito de necessidades, demandas e impactos sociais das medidas.

O LabCidade mapeou as áreas que serão negociadas. Como podemos ver no mapa acima, praticamente todas as regiões da cidade serão afetadas pelas medidas.

A população está se mobilizando para debater as medidas. Veja a agenda de luta e participe!

Territórios em Diálogo

24 de Julho
Territórios em Diálogo ZN
Local: Av. do Poeta, 740. Jd. Julieta/Vila Sabrina
Horário: 19h
26 de Julho
Territórios em Diálogo ZL
Local: Sala São Francisco – Rua Miguel Rachid, 997. Ermelindo Matarazzo.
Horário: 18h30

28 de Julho
Territórios em Diálogo ZS
Local: Centro Catequético. Rua Luiz da Fonseca Galvão, 89. Metrô Capão Redondo.
Horário: 18h30
30 de julho
Territórios em Diálogo ZO
Local: Espaço Treme Terra – Av. José Joaquim Seabra, 856. Rio Pequeno.
Horário: 18h30

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Regulação para viabilizar HIS: o caso de São Paulo

Esquema ilustrativo das aplicações da cota de solidariedade.

Por Paula Santoro*

Um dos desafios para o planejamento das cidades latino-americanas tem sido disponibilizar terra acessível para as famílias que compõem as necessidades habitacionais. O contexto capitalista neoliberal tornou a missão ainda mais difícil, pois transferiu a tarefa de fazer moradias ao mercado, cuja lógica de atuação está baseada na obtenção da valorização da terra e, consequentemente, da maior rentabilidade imobiliária.

Em contextos que não têm tradição de regular o desenvolvimento urbano, teme-se que os aspectos relativos à garantia dos interesses públicos venham a ser negligenciados frente à lógica de rentabilidade imposta pela transformação urbana de cunho neoliberal, que obedece mais fortemente ao valor de troca e valorização do solo urbano, e se distancia da lógica dos direitos na qual predomina o valor de uso e o acesso à terra, traduzidos de forma mais ampliada e complexa, pela garantia do direito à moradia e à cidade.

O Brasil já tem tradição na incorporação de políticas habitacionais baseadas na reserva de terra no zoneamento, ou seja, a demarcação de Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis), com algumas e relevantes experiências de implementação. Mas não tem tradição em políticas habitacionais inclusivas desenvolvidas a partir da regulação da reestruturação urbana, seja sobre a transformação de áreas mais centrais ou ainda de expansão urbana.

Ao revisar o seu Plano Diretor aprovado em 2014 (Lei n. 16.050/14), São Paulo tentou considerar o território como parte importante de uma política de habitação de interesse social (HIS), reservando terras e recursos para este tipo de habitação.

O novo plano prevê uma ampliação de recursos financeiros para produção de habitação de interesse social em cada área que venha a ser reestruturada, sem metragem de área definida para que isso se dê. Para cada área, será necessário elaborar um Plano de Intervenção Urbana – PIU. O Plano Diretor indica um conteúdo mínimo para estes planos, mas não a obrigatoriedade de garantir percentuais de terra para produção de habitação de interesse social, nem tampouco recursos. Dentre o conteúdo mínimo, propõe como objetivos prioritários de cada PIU prever atendimento às necessidades habitacionais e sociais da população de baixa renda residente na área, afetada ou não pelas intervenções previstas no plano.

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