Estado ou empresa? Mudanças na gestão urbana sem debate em São Paulo

Por Equipe observaSP*

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Não é de hoje que a Prefeitura de São Paulo procura realizar mudanças legislativas com potencial de afetar toda a cidade, pegando carona em projetos de lei que tratam de um território específico e que, portanto, são debatidos pela sociedade em círculos limitados. Em abril do ano passado, chamamos atenção para esse tipo de expediente no Projeto de Lei 723/2015, que pretende instituir a Operação Urbana Bairros do Tamanduateí e, de carona, traz a autorização para a alteração do regime jurídico da São Paulo Urbanismo (SP-Urbanismo) de empresa pública para sociedade anônima de economia mista.

Na época, a autorização para alteração do regime jurídico da SP-Urbanismo de empresa pública para sociedade anônima de economia mista veio acompanhada da proposta de criação da Empresa Bairros do Tamanduateí S/A (BTSA), uma subsidiária também de economia mista, cujo objetivo seria implementar a operação urbana que se pretendia instituir. Essa proposta, que ainda tramita na Câmara, gerou algumapolêmica junto à sociedade em geral e, especificamente, aos funcionários da Prefeitura, o que ensejou a realização de uma audiência pública no âmbito da Comissão de Política Urbana da Câmara Municipal para tratar do assunto. No entanto, muitas dúvidas e questionamentos a respeito dos seus reais objetivos e efeitos permaneceram sem esclarecimento, o que é possível identificar na leitura das transcrições dos áudios da audiência.

Agora, quase um ano depois, com a perspectiva de que o trâmite do PL 723/2015 seja mais demorado, a Prefeitura volta a propor essa alteração. Desta vez, pegando carona na proposta de Substitutivo ao Projeto de Lei 722/2015, que tem como objetivo aprovar o Plano Urbanístico Complementar do Setor Chucri Zaidan da Operação Urbana Água Espraiada. Em abril, a pauta foi apresentada durante a reunião do Conselho Gestor da Operação Urbana Água Espraiada. No âmbito da própria Operação, o Substitutivo apresenta também algumas propostas polêmicas, como a isenção do atendimento da Cota de Solidariedade para imóveis que aderirem à Operação Urbana por meio da compra de potencial construtivo adicional, o que desconstrói os já tímidos avanços do atual Plano Diretor.

Além da proposta de alteração da natureza jurídica da SP-Urbanismo, por meio de autorização para sua transformação em sociedade anônima de economia mista, o Substitutivo retoma também a possibilidade de criação de empresas subsidiárias, como seria, por exemplo, a polêmica BTSA.

De forma simplificada, a alteração da condição de empresa pública para sociedade de economia mista permitirá, dentre outras implicações, que a SP-Urbanismo e suas possíveis novas subsidiárias recebam investimentos privados, através, por exemplo, da venda de ações em bolsa de valores. Isso reforçaria a necessidade de que os projetos urbanos estruturados na empresa sejam rentáveis e, portanto, direcionados para promover maior valorização da terra e remuneração dos investidores, o que não necessariamente corresponderá ao interesse público.

Este tipo de transformação institucional se insere em um processo amplo de crescente financeirização da política urbanaou seja, o privilégio dos interesses de rentabilidade do capital financeiro nos processos decisórios sobre os interesses públicos, geralmente não rentáveis. Esse processo pode ter como resultado, dentre outras consequências, a aprovação de normas e projetos urbanos orientados pelo e para o mercado imobiliário, a apropriação de terras e ativos do Estado por ele e a privatização de espaços públicos, em detrimento de seu uso e destinação para o interesse social.

Uma política urbana que tem como objetivo a rentabilidade da terra é, ao mesmo tempo, instrumento e resultado do protagonismo de agentes privados na definição dos rumos da cidade, o que não é nenhuma novidade. Novidade, neste caso, são as propostas de reestruturação da gestão urbana, com vistas a fortalecer interesses cada vez mais atrelados às lógicas de rentabilidade financeirizadas.

A proposta de alteração da natureza jurídica da SP-Urbanismo tem, portanto, implicações para a cidade como um todo e, por isso, não pode ter seu debate limitado ao Conselho Gestor da Operação Urbana Consorciada Água Espraiada, cuja competência é restrita ao território da Operação. Tal proposta deveria necessariamente ser debatida no âmbito do Conselho Municipal de Política Urbana (CMPU), que, diga-se de passagem, não realizou nenhuma reuniãodesde o início dessa gestão, apesar das mudanças significativas que estão sendo implementadas pela gestão, e, ainda, em audiências públicas para toda a sociedade, onde as mudanças na forma de gestão pública decorrentes desta alteração fossem apresentadas e discutidas.

A ausência de transparência, debate e participação pública na apresentação de propostas dessa natureza, mais do que um descuido, parece caracterizar uma estratégia para garantir sua implementação sem que as contradições e resistências apareçam. A sociedade precisa estar atenta!

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observaSP é um observatório ligado ao projeto de pesquisa “Financiamento do desenvolvimento urbano, planejamento, inclusão socioterritorial e justiça social nas cidades brasileiras”, desenvolvido em São Paulo pelo Laboratório Espaço Público e Direito à Cidade (LabCidade), da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP, com apoio da Fundação Ford.

 

 

O falso dilema dos parques segundo Doria e o caso do Central Park

Por Luanda Vannuchi* e Mariana Schiller**

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Parque do Ibirapuera (SP) e Central Park (NY). Foto de Satélite/Google

No ano passado, logo após ser eleito, o ainda não empossado prefeito de São Paulo, João Doria Jr., apresentou uma lista de 15 parques-modelo para serem concedidos à iniciativa privada. Pouco depois, o prefeito afirmou que estudava importar o modelo de gestão do Central Park, gigantesca área verde na cidade de Nova York, para o Parque do Ibirapuera, na zona sul da capital paulista. Diante do argumento de que a prefeitura seria incapaz de arcar com os custos de manutenção dos 109 parques da cidade, sobram propostas de concessão, parcerias público-privadas e privatizações. A agenda é tão prioritária para a nova gestão que envolveu a criação de uma pasta exclusiva para isso, a Secretaria de Desestatização e Parcerias.

Preocupa, no entanto, que as concessões sejam anunciadas desacompanhadas de estudos que comprovem o benefício ou mesmo a viabilidade da transferência desses bens para o privado, sem explicações sobre como será feito, sem debate público e, principalmente, sem garantias da manutenção do caráter público desses bens uma vez concedidos ou privatizados. Dessa forma, Doria parece tratar a coisa pública como se fosse propriedade privada da sua gestão.

A privatização é apresentada como solução antes mesmo que o problema seja identificado e trazido a público. Mas qual o problema específico do Parque Ibirapuera? E dos demais parques públicos municipais? É uma questão orçamentária? É um problema de gestão? A privatização poderá solucionar esses problemas? Como? Quais as garantias? Não seria interessante que essas questões fossem trazidas ao debate público?

O argumento de que a prefeitura não tem dinheiro para cuidar dos parques não convence frente ao orçamento de R$ 54 bilhões para toda a cidade em 2017. A questão é antes como e no que os recursos públicos serão utilizados. A população não deveria ter o direito de decidir se a manutenção de parques públicos de qualidade é ou não prioritária? Mas o (falso) dilema que Doria apresenta é de que se não forem concedidos ou privatizados, o destino dos parques é o abandono, como se não houvesse outras alternativas e como se a gestão privada solucionasse magicamente problemas que sequer foram identificados.

A discussão sobre formas alternativas de gestão de bens públicos é fundamental e urge ser qualificada. Para contribuir com o debate, trazemos neste post o exemplo do Central Park, cujo modelo de gestão é considerado por Doria para o Ibirapuera.

Central Park e Central Park Conservancy

O Central Park foi inaugurado em 1860, na cidade de Nova York. Entre os anos de 1960 e 1980, em função da crise econômica e fiscal da cidade e de cortes no orçamento público, o local passou a sofrer com falta de manutenção e grande abandono e acabou sendo estigmatizado como local de violência.

A precarização do Central Park a partir desse cenário mobilizou cidadãos e grupos da sociedade civil organizada de Nova York, especialmente residentes do seu entorno, que passaram a organizar ações voluntárias de manutenção e levantamento de doações. Para regulamentar tais ações foi criada uma organização social privada sem fins lucrativos e de dedicação exclusiva, a Central Park Conservancy (CPC), que passou a gerir a área verde por meio de contrato com a administração municipal.

Atualmente a CPC contribui com 75% do orçamento anual da área, cerca de U$ 67 milhões (o equivalente a aproximadamente R$ 200 milhões). Os outros 25% vem do orçamento público municipal, que desembolsa em torno de U$16,75 milhões por ano. A título de comparação, o orçamento de 2016 para todos os 109 parques da cidade de São Paulo foi de R$ 70 milhões.

A chave desse modelo de administração está em sua fonte de recursos. A maior parte deles vem de doações de fundações privadas, empresas e moradores da área – uma das mais ricas da cidade. O modelo tira proveito da cultura filantrópica enraizada nos EUA, onde é comum que os mais ricos façam grandes doações para instituições culturais e projetos sociais, gozando muitas vezes de benefícios fiscais ou na tributação sobre heranças. Em 2012, o parque chegou a receber doação de U$100 milhões de uma única pessoa.

Uma “Política de Aceitação de Presentes”, divulgada pela CPC, regulamenta as formas de doação, que podem vir na forma de dinheiro, títulos, imóveis ou ações de fundos, que devem passar por análise de rentabilidade. Em troca, os doadores podem receber benefícios que vão desde pequenos brindes até convites para eventos exclusivos. Em caso de doações maiores, os benfeitores podem adotar um banco, uma árvore ou um pedaço da pavimentação do parque e fazer a inscrição que escolherem, normalmente em homenagem a alguém. Para doações de valores muito elevados, as contrapartidas podem incluir a nomeação de partes do parque, como é o caso da pista de corrida Stephanie and Fred Shuman Running Track, homenagem ao casal cuja doação permitiu sua reforma. Mas é importante ressaltar que se trata de doações, não de investimentos. As doações não dão direito a anúncios publicitários e as inscrições nos bancos e pavimentos são discretas e não interferem na paisagem. Uma parte menos expressiva dos recursos provém também da exploração comercial do parque por meio de eventos como filmagens, concertos, corridas, entre outros – atividades ocasionais que ocorrem em espaços específicos e jamais acarretam no fechamento do parque para o uso público.

A CPC é responsável pela gestão e aplicação desses recursos e pela manutenção integral do Central Park, incluindo plantios e cuidado com áreas verdes, serviços de infraestrutura, restauros, coleta de lixo, atendimento ao público, programas de educação ambiental e atividades culturais. Para isso, a organização emprega 80% do seu quadro de funcionários, aos quais se junta um número expressivo de voluntários. Mas apesar de desempenhar papel majoritário na gestão, sua atuação ainda se dá em parceria com o poder público, que mantém o controle geral e a responsabilidade última pelo parque. A prefeitura deve aprovar todas as melhorias planejadas pela organização, e são de responsabilidade exclusiva da gestão pública as concessões, normas e segurança pública do local.

A estrutura do CPC possui traços corporativos, mas com grande controle social. O CEO do parque responde a um grupo gestor composto por 52 membros que tem a atribuição de monitorar e supervisionar as atividades da diretoria, do levantamento de doações ao planejamento das intervenções e à realização das atividades propostas. Dessas, cerca de 10 cadeiras são indicadas pela prefeitura ou ocupadas pela própria diretoria do parque, o que na gestão atual inclui milionários e representantes de grandes empresas como Bank of America, Fox ou Bloomberg. Mas a maioria absoluta do conselho é composta por cidadãos comuns: 43 membros eleitos diretamente, com mandatos que duram dois anos. Por fim, o CPC possui uma política especial para resolver casos de conflito de interesse, questões éticas e um canal para receber denúncias anônimas relativas a membros da própria organização ou do comitê gestor. O intento é evitar que o bem público seja utilizado para ganhos privados.

Assim, o modelo não pode ser chamado de concessão nem de privatização. A organização não tem fim lucrativo; seu objetivo é levantar e administrar recursos provenientes de entidades privadas para a manutenção de um bem público, cujo funcionamento, acesso gratuito e caráter não comercial são assim assegurados. O Central Park pode até ser rentável, mas toda sua rentabilidade é investida no próprio parque – ideia oposta à de uma concessão ou privatização stricto sensu, na qual a rentabilidade seria embolsada pela concessionária.

Ainda assim, apesar do Central Park ser um caso de sucesso, existem problemas próprios desse modelo de funcionamento e gestão. Nos Estados Unidos, a diminuição abrupta de investimentos públicos diante da alternativa filantrópica, a incerteza sobre o futuro dos parques frente à dependência de doações privadas, os elevados custos associados ao levantamento de doações e o desequilíbrio a respeito de quais parques recebem investimentos e quais não, são alguns dos problemas associados ao modelo do CPC.

De volta a São Paulo

No Parque do Ibirapuera já existe uma Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP) inspirada no exemplo do Central Park, a Ibirapuera Conservação. O grupo organiza voluntários em mutirões e algumas ações de reforma de áreas específicas do parque a partir de doações, mas não participa oficialmente da gestão do Ibirapuera. Eles inclusive cobram em sua página no Facebook a falta de transparência da gestão pública do parque, com podas de árvores realizadas sem aviso ao grupo gestor e outras decisões tomadas unilateralmente, sem consulta a quem deveria participar das deliberações.  Mas embora o exemplo do Central Park possa ser bastante sedutor à primeira vista – um símbolo de gestão eficiente e que custa pouco para a prefeitura –, ele não é inteiramente importável, pois está inserido em uma cultura específica de filantropia e participação da sociedade civil na dimensão pública norte-americana, muito diferente da nossa. Além disso, para ter o mesmo caráter é tão importante  que se traga para a cidade os mecanismos que garantem real controle social dos espaços concedidos à iniciativa privada, como as regras de contrapartida e a não priorização do lucro dos investidores, como ocorre no Central Park.

Além disso, se por um lado o envolvimento da sociedade civil e dos usuários é sempre bem-vindo, é necessário que existam mecanismos democráticos para se pensar as prioridades de atuação. O Ibirapuera não é, afinal, um parque degradado e abandonado onde as pessoas têm medo de pisar. Ao contrário, é uma das áreas públicas mais utilizadas da cidade, por pessoas que vêm de todos os cantos de São Paulo. Usos tão distintos por tantas pessoas tão diferentes não acontecem sem conflitos, e as decisões sobre este espaço não podem ficar restritas aos habitantes endinheirados do seu entorno, benfeitores, concessionários ou parceiros. O desafio é precisamente encontrar um modelo de gestão que dê conta das suas carências atuais frente a uma frequência maior, intensa e tão heterogênea.

Mas se já existe um problema de transparência, controle social e democratização dos processos decisórios hoje no Ibirapuera e nos demais parques da cidade, a situação deve piorar muito com qualquer tipo de concessão ou privatização. Mais do que isso, uma vez entregue à iniciativa privada – sobretudo na perspectiva apresentada por Doria, São Paulo como uma grande oportunidade para negócios – o lucro seria parte inerente da medida. Afinal, se uma empresa privada, com fins lucrativos, for investir na manutenção do parque, vai ter que ganhar com isso de algum modo.

Por fim, é inegável que a gestão pública tem problemas. Qualquer um que já tenha trabalhado no setor público sabe como os controles burocráticos dos processos de compras e contratações, criados para evitar corrupção e favorecimentos, dificulta a gestão cotidiana dos serviços públicos, a resolução de problemas simples de manutenção, consertos, pequenas compras. Ironicamente, a experiência mostra que esse controle administrativo não parece impedir a corrupção ou favorecimentos. O caso do Central Park mostra que uma gestão honesta e eficiente não se faz apenas com controle burocrático, mas antes com controle social. Os problemas do Parque Ibirapuera e dos demais parques paulistanos são complexos, e para resolvê-los é necessário entrar em um debate sério sobre os dilemas reais da gestão pública. E o binarismo controle público estatal versus gestão empresarial não dá conta desta discussão.

*Luanda Vannuchi é geógrafa, mestre em estudos urbanos pela Vrije Universiteit Brussel, doutoranda em Planejamento Urbano na FAU USP e faz parte da equipe do ObservaSP

**Mariana Schiller é estudante de graduação da FFLCH-USP e faz parte da equipe do ObservaSP