O que levou a revisão da Lei de Zoneamento ao judiciário paulista?

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Por Mariana Chiesa* e Débora Ungaretti**

Anunciada no início da gestão do prefeito João Dória, em 2017, a revisão do Plano Diretor e da Lei de Zoneamento foi marcada, de um lado, pela intensa interlocução com o setor imobiliário, e, de outro, pela ausência de diálogo com diversos atores, dentre os quais órgãos internos da própria Prefeitura, órgãos de controle, entidades, movimentos e associações ligados às questões urbana e ambiental.

Neste contexto, o Ministério Público, ao mover uma Ação Civil Pública (a ACP no 1012986-77.2018.8.26.0053, ajuizada no dia 15 de março de 2018) que pede a interrupção do processo de discussão do projeto de lei de revisão da Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo (Lei municipal no 16.402/2016), conhecida também como Lei de Zoneamento, mostrou-se convicto de que tanto o processo participativo de alteração desta lei, quanto o conteúdo dos supostos ajustes nela propostos estão repletos de irregularidades. Para a construção desta argumentação, o MP levantou vasta documentação durante 6 meses após a abertura de um inquérito civil instaurado para acompanhar o processo de revisão do zoneamento, em que constatou diversas irregularidades realizadas pela Prefeitura.

A premissa da Promotoria de Justiça parte do seguinte racional lógico: (i) o processo foi anunciado desde o início como ajustes pontuais e pouco significativos na recente Lei de Zoneamento, em razão da suposta impossibilidade de aplicação de alguns dispositivos no caso concreto; entretanto, (ii) as manifestações dos órgãos técnicos de diversos setores da sociedade (institutos, universidades e órgão técnico do próprio Ministério Público), publicamente divulgadas, identificam com clareza que não houve tempo para avaliar as alterações propostas na Lei e há modificação direta do Plano Diretor Estratégico (Lei Municipal nº 16.050/2014).

Trata-se, portanto, de uma revisão que vem sendo publicamente anunciada com uma finalidade específica, mas a sua razão e seus resultados não correspondem ao que de fato está se propondo alterar, o por si só seria suficiente para invalidar o processo em andamento. Por conta disso, o MP solicitou o reinício do processo com transparência acerca de suas verdadeiras motivações e impactos, que devem ser discutidos com a sociedade.

Mas as irregularidades não se esgotam neste raciocínio. Há diversos problemas que impossibilitam qualquer participação da sociedade. A Prefeitura, que às pressas encaminha este processo, não forneceu, ao longo da elaboração da minuta do projeto de lei de revisão do zoneamento, em 2017, nenhum documento que embasasse suas intenções ou permitisse o envolvimento da sociedade civil. Não há estudos, dados, levantamentos.

Aos canais de imprensa, a Prefeitura justifica o processo de revisão afirmando que a produção imobiliária está impactada pela crise econômica, que o desconto na outorga onerosa irá permitir o aumento da arrecadação do Fundo de Desenvolvimento Urbano (FUNDURB), ou que a diminuição da porcentagem mínima de construção de habitação de interesse social (HIS) para a faixa 1 de renda, em empreendimentos localizados em zonas de interesse social, irá aumentar a produção voltada para famílias que se incluem nesta faixa.

No entanto, quando é questionada sobre o número de alvarás de demolição ou de edificação nova (que poderiam dar indícios da produção imobiliária na cidade), responde protocolarmente que não possui os dados apurados e sistematizados e que não serão realizados trabalhos adicionais de análise, interpretação ou consolidação de dados e informações.

Quando a dúvida envolve a outorga onerosa e quanto seria o suposto aumento da arrecadação com a redução do seu valor, responde que o argumento de que deixarão de entrar recursos no Fundo de Desenvolvimento Urbano – Fundurb é falacioso, e que o objetivo do desconto é “tentar reverter a queda na arrecadação que o fundo vem experimentando”. Ou, ainda, se é questionada sobre a diminuição da obrigação de porcentagem mínima de destinação para esta faixa de 60% para 50% por empreendimento, também se posiciona que a medida irá estimular a produção de Habitação de Interesse Social, mas não demonstra como é possível notar na proposta de revisão do zoneamento.

Conforme consta da Ação Civil Pública, a ausência de análises e dados públicos produzidos pela Prefeitura fica evidenciada quando as únicas planilhas disponibilizadas no âmbito do processo de alteração da Lei do Zoneamento, como denunciado em matéria da Folha de S. Paulo, foram produzidas por uma funcionária do Secovi, sindicato do mercado imobiliário, setor que vem sendo privilegiado nas propostas de alteração. Ou seja, a Prefeitura não apresenta qualquer análise, nem qualquer disposição para intermediar as solicitações da sociedade civil, cotejando os diferentes interesses em jogo, inclusive com o interesse público. Ao contrário, faz a simples incorporação das demandas colocadas pelo Secovi.

Somam-se a isso outros fatos, tais como a constatação de que o processo administrativo da alteração da lei foi criado apenas em 31 de janeiro de 2018 (processo eletrônico nº SEI_6068.2018_0000102_6), ou seja, mais de um ano após o início do processo, sem que os órgãos internos competentes tenham sido ouvidos. Há, inclusive, manifestação expressa da Secretaria Municipal de Habitação (Sehab) contrariamente aos descontos da outorga onerosa que estão sendo propostos na minuta do Projeto de Lei de alteração da Lei de Zoneamento (ver vídeo a partir de 45:02).

Associada a este contexto, as tentativas de diálogo por parte das mais de 160 entidades que se pronunciaram contrariamente ao processo e às alterações propostas não se efetivaram. O “diálogo” se deu por meio de uma resposta da Prefeitura por escrito no site Gestão Urbana, silenciando a possibilidade de discussão pública acerca dos temas que não foram abordados de forma satisfatória nas audiências públicas.

Estes elementos fáticos destacados pela Promotoria de Justiça denotam a ausência de parâmetros públicos e institucionais na condução de um processo que terá grande impacto na cidade nas próximas décadas.

Atualmente, não se cogita mais um contexto em que a administração pública esteja autorizada a decidir sem embasamento, sem avaliar os resultados e sem promover um processo transparente acerca de suas intenções e dos possíveis resultados. Neste sentido, a Promotoria destaca os seguintes vícios no processo: “(i) ilegalidade do processo, em razão da ausência de transparência; (ii) ausência de motivação, na medida que não é possível fazer análises técnicas sobre a aplicabilidade da lei e sobre seus impactos para o desenvolvimento urbano em um momento de transição de regimes e de adaptação da máquina pública para garantir os seus efeitos; e (iii) desvio de finalidade, tendo em vista que se utiliza de uma justificativa e um fundamento para promover alterações que apresentam outros resultados”.

Conforme demonstrado pela Promotoria, os elementos apresentados apontam para afrontas à legislação urbanística. Dentre os argumentos que utiliza, a Promotoria defende a necessidade de gestão democrática das cidades, prevista no Estatuto da Cidade, que condiciona não apenas a execução e o acompanhamento da política urbana, mas principalmente o seu processo de formulação, incluindo as etapas de responsabilidade do Poder Executivo.

São Paulo já experimentou estes ritos democráticos, tanto nos planos diretores como nas leis de zoneamento anteriores.

Outro aspecto jurídico destacado pela ACP refere-se à impossibilidade de alteração casuística do Plano Diretor, conforme precedente do Supremo Tribunal Federal (STF) já abordado neste blog. Se houver proposta de alteração do Plano Diretor, segundo o STF, esta deve ser conduzida no âmbito de um processo participativo, não podendo uma lei urbanística alterar de forma transversal o Plano Diretor sem que seu impacto seja explicitado e o debate conduzido de forma democrática.

No âmbito da ACP há, ainda, o enfrentamento do artigo 46 da Lei Orgânica do Município (LOM) de São Paulo, que, em tese, autorizaria uma alteração anual do Plano Diretor e do Zoneamento. Para compreender este instrumento, é preciso voltar ao tempo. A LOM foi aprovada em 1989, quando inexistia norma geral federal de direito urbanístico e, portanto, quando o Município tinha liberdade para dispor sobre a temática. Com a aprovação do Estatuto da Cidade em 2001 (Lei Federal no 10.257/2001), a legislação municipal preexistente precisou ser reinterpretada para compatibilização com os princípios e diretrizes da norma editada pela União, em razão de sua competência constitucional (art. 21, da Constituição Federal).

O Estatuto da Cidade, no artigo 40, § 3º, define o Plano Diretor como uma norma de longo prazo, a ser revista a cada dez anos. Neste sentido, não se pode interpretar a competência municipal de modo a contrariar a norma geral editada pela União, o que impede que o Município revise seu Plano Diretor anualmente. E mais, a própria LOM estabelece como exceção à regra de alteração anual os casos em que a própria lei urbanística estabeleça prazo diferente do constante no artigo da LOM (art. 46, § 2º, b), como ocorre com o atual Plano Diretor, que prevê sua revisão em 2021 (art. 4º, parágrafo único).

Mesmo diante de todas as informações relatadas, a 3ª Vara da Fazenda Pública de São Paulo denegou o pedido de liminar do MP para suspensão da revisão do zoneamento com uma decisão rápida, afirmando: “mostra-se prematura e indevida a ingerência do Poder Judiciário no democrático processo legislativo, composto pela iniciativa, emenda, votação, sanção e veto da lei. A concessão da tutela judicial, tal como pretendida pelo autor, impossibilitaria o iminente debate público na esfera apropriada, que é a Câmara Municipal”. Percebe-se que a decisão não reconhece a etapa participativa no âmbito do Poder Executivo como um elemento central na formulação da política urbana, em total descompasso com a legislação urbanística, que insere o processo participativo, inclusive a etapa que se dá no âmbito do Executivo, como pilar da gestão democrática das cidades, e com entendimento doutrinário e jurisprudencial acerca do tema.

O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo manteve a decisão, por entender que inexiste perigo na demora do exame do mérito, uma vez que não tem lei aprovada produzindo efeitos.

Apesar de o processo de produção da lei ainda ter muitas etapas pela frente, os problemas constatados até o momento comprometem a sua continuidade. A inconstitucionalidade de legislações urbanísticas em decorrência da ausência de prévia participação popular já foi reconhecida pelos Tribunais de Justiça dos Estados de São Paulo, Minas Gerais, Paraná e Rio Grande do Sul (TJ-ES – ADI: 00355925320168080000; TJ-MG – ADI: 10000130639107000; TJ-SP – ADI: 00526349020118260000; TJ-RS – AC: 70057716334; TJ-PR – Ação Civil de Improbidade Administrativa: 10597052 PR 1059705-2).

Vale lembrar que as razões expostas pelo Juiz e pelo Tribunal para negar a liminar nada têm a ver com a constatação de que o processo vem sendo realizado de acordo com a legislação, apenas segue a lógica de que é precoce interromper neste momento. E mais, nem sequer houve ainda debate judicial acerca do conteúdo das alterações, já que a ACP não traz tais aspectos para a análise e está centrada em falhas do processo participativo, tanto em sua perspectiva formal, quanto material.

Portanto, nada há a ser comemorado em um processo que, além de colecionar irregularidades, vem desacreditando a Prefeitura enquanto órgão público capaz de defender os interesses da coletividade, por meio da garantia das premissas democráticas que condicionam a política urbana.

 

*Mariana Chiesa é advogada especialista em direito público. Graduada em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, mestre e doutora em Direito do Estado pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo.

**Débora Ungaretti é advogada. Graduada em Direito pela Universidade de São Paulo e mestranda em Planejamento Urbano e Regional na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo.

A proposta de alteração da Lei de Zoneamento é incompatível com o Plano Diretor de São Paulo

Por Bianca Tavolari*

Após anunciar que proporia mudanças na Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo, a chamada Lei de Zoneamento, a Prefeitura de São Paulo publicou, no final do ano passado, uma minuta que apresenta “ajustes e normas complementares” à lei em vigor (Lei Municipal no 16.402/16). Além de rever pontos importantes do zoneamento atual, a minuta também altera o Plano Diretor Estratégico de São Paulo (PDE), aprovado em 2014 (Lei Municipal no 16.050/14).

Temos, portanto, uma proposta de lei que altera outras duas leis municipais. Mas o Plano Diretor pode ser modificado por leis posteriores? Se sim, como isso deve ser feito? Essa questão foi tratada pelo Supremo Tribunal Federal (STF), em um julgamento que analisou a relação entre leis posteriores que tratam de conteúdos do plano diretor e o próprio plano.

Em decisão tomada em outubro de 2015, o STF entendeu que alterações podem, sim, ocorrer, desde que essas leis sejam “compatíveis com as diretrizes do plano diretor”. Esta foi a tese vencedora, que tem repercussão geral. As justificativas são as seguintes: (i) o plano diretor é hierarquicamente superior a outras leis, principalmente no que diz respeito a seu conteúdo (espécie de reserva material do PD); (ii) o plano diretor conta com estudos técnicos e requisitos de participação social que não são exigidos em outras leis; (iii) se leis esparsas posteriores pudessem alterar o plano diretor sem mais, o plano se tornaria inócuo (para uma análise mais detalhada sobre este tema, veja argumentação aqui).

Minha proposta aqui é, portanto, comparar a minuta que altera o zoneamento com o texto do plano diretor. A meu ver, existem várias incompatibilidades entre os dois textos. Isso significa que o critério estabelecido pelo STF não está sendo cumprido neste caso.

 

As diretrizes do PDE de 2014

O PDE de 2014 estabeleceu algumas diretrizes. “Diretrizes” são orientações que norteiam todas as regras contidas no plano, bem como toda a política urbana da cidade. Elas expressam decisões fundamentais sobre a concepção de cidade pressuposta no plano. O artigo 6º do PDE lista a maioria delas, mas também é possível encontrar essas regras orientadoras em outros artigos da lei.

As diretrizes do plano diretor vinculam todas as leis posteriores, todos os projetos de intervenção urbana, além de toda a atuação do Executivo e do Legislativo, no que diz respeito a questões urbanas.

O Estatuto da Cidade determina expressamente que todos os mecanismos orçamentários devem incorporar as diretrizes do PD (art. 40, §1º). A lei do PDE de 2014 também prevê, expressamente, que as leis de zoneamento e outras leis urbanísticas devem seguir as diretrizes do plano (art. 3º, II e art. 31). Não é por outra razão que a Constituição Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade definem o plano diretor como “instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana”. É também por isso que o STF decidiu que toda lei, programa ou projeto urbanístico precisa ser compatível com as diretrizes do plano diretor.

Passo agora a listar sete pontos fundamentais da nova minuta de zoneamento que contrariam frontalmente essas diretrizes e orientações.

 

  1. Diminuição dos percentuais de construção de HIS

Incentivar a construção de habitação de interesse social (HIS) é uma das diretrizes do PDE (art.6º, X). A minuta do Zoneamento vai no sentido contrário dessa orientação.

O artigo 4º da minuta regula essa construção em Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis). O novo §4º trata especificamente de Zeis 3, isto é, de áreas com ocorrência de imóveis ociosos, subutilizados, não utilizados, encortiçados ou deteriorados localizados em lugares de centralidade, ou seja, com concentração de infraestrutura e equipamentos urbanos (art. 45, III, do PDE). A nova redação exclui imóveis já edificados anteriormente em Zeis 3 da obrigação de construir HIS.

Na prática, a nova minuta suspende os critérios do Quadro 4 do PDE. Este Quadro prevê a construção de, no mínimo, 60% de HIS 1 (para famílias com faixas de renda de 0 a 3 salários mínimos) em Zeis 3. Isso significa que a minuta propõe que não seja mais necessário construir habitação social para a população mais pobre nessas áreas, tal como prevê o PDE. E, ainda, permite que o imóvel permaneça com o uso que tem atualmente e que reformas possam ser feitas utilizando todo o potencial construtivo para um uso que não seja habitação de interesse social.

O mesmo artigo 4º da minuta muda o percentual de construção de HIS 1 – de 60% para 50% – nas demais áreas demarcadas como Zeis, com exceção apenas da Zeis 5. Estamos falando de uma redução de 10% de habitação de interesse social nas áreas de Zeis de toda a cidade. Há, novamente, alteração do Quadro 4 e descumprimento da diretriz do PDE sobre HIS.

Esses não são “ajustes complementares”, mas violações claras a regras e diretrizes do PDE.

 

  1. Criação de “edifícios-conceito”

A minuta cria a categoria de “edifícios-conceito” (art. 2º). Segundo a própria definição, são edificações que apresentam “novos conceitos na concepção do projeto arquitetônico” e que usam tecnologias para tornar o edifício esteticamente distinguível na paisagem da cidade, com especial menção ao uso de vegetação nas fachadas. A criação da categoria não é exatamente um problema em si. A questão é de duas ordens: os termos excessivamente vagos utilizados em sua definição e os incentivos dados à construção desses edifícios (art. 42 da minuta).

Vamos ao primeiro problema. “Novos conceitos na concepção do projeto arquitetônico” é uma expressão que pode abarcar praticamente qualquer coisa. A minuta não fala, como faz o PDE, em tecnologias específicas para estimular a sustentabilidade. Tanto é que os “edifícios-conceito” são distintos dos “edifícios sustentáveis”. Esses edifícios-conceito não estimulam técnicas novas que envolvam energias renováveis, reúso de água, reciclagem ou outros meios concretos de preservação do meio ambiente. Eles apenas se destacam na paisagem, seja por sua arquitetura ou por trazer fachadas com floreiras ou qualquer outro tipo de vegetação. Quem avaliará o que são “novos conceitos na concepção do projeto arquitetônico”? É “novo” em relação a quê? O fato é que qualquer edifício poderá reivindicar utilizar “novos conceitos”. Mas “novo” não significa, necessariamente, “melhor para a cidade” ou mesmo “nova tecnologia”, ou “mais eficiência”.

O segundo problema diz respeito aos incentivos dados à construção desses edifícios. A categoria é criada para que essas edificações sejam estimuladas, tendo descontos nos valores pagos para construir acima dos coeficientes de aproveitamento. A minuta prevê, portanto, contrapartidas públicas para que existam mais “edifícios-conceito” na cidade. Será que queremos abrir mão de recursos da outorga onerosa do direito de construir em favor de fachadas com flores? Será que a coletividade será beneficiada com esses descontos? Os recursos da outorga vão para o Fundo de Desenvolvimento Urbano (Fundurb) e são direcionados para habitação de interesse social, regularização fundiária, transporte público e implantação de diferentes equipamentos urbanos públicos, conforme definido no artigo 339 do PDE.

Uma das diretrizes do PDE é “a justa distribuição dos benefícios e ônus da urbanização” (art. 6º, I). Está pressuposto aqui que o processo de urbanização traz vantagens para alguns e desvantagens para outros. Essas vantagens e desvantagens não acontecem naturalmente, elas são “distribuídas” entre diferentes grupos e setores sociais. Se há “distribuição”, pode haver “redistribuição” ou mesmo “compensação”. Assim, o PDE determina que critérios de justiça têm que nortear quem ganha e quem perde em cada caso.

Podemos falar em “justa distribuição de benefícios e ônus” quando a proposta é retirar recursos de equipamentos públicos essenciais à população em favor da construção de prédios ajardinados ou com algum destaque estético? Será que podemos falar que este benefício segue critérios de justiça? A minuta prevê vários benefícios ao particular que “inovar” neste sentido. Importante enfatizar, mais uma vez: a “inovação” de que trata a minuta nada tem a ver com o efetivo desenvolvimento de tecnologia ou a implantação de políticas de sustentabilidade.

Além disso, o PDE prevê, expressamente, possibilidades de redução da contrapartida da outorga onerosa para estimular tecnologias sustentáveis (art. 119). Nenhuma das hipóteses é meramente estética. No caso do PDE, trata-se de destinar dinheiro público para estimular práticas privadas que tragam benefícios concretos para a coletividade.  Isso não ocorre na proposta da minuta.

           

  1. Permite lotes sem limites de tamanho para shopping centers

A minuta prevê, em seu artigo 10, uma nova redação para o artigo 42 da Lei de Zoneamento atual, que determina a área máxima de lote no território da zona urbana do município, estabelecendo os valores de 20.000 m2, com frente máxima de 150 metros. A alteração proposta na minuta está nas exceções: shopping centers e comércio com depósito – tais como supermercados e atacadistas, por exemplo – passam a não precisar seguir este limite.

Estabelecer limites para os lotes não é uma mera imposição burocrática. Lotes menores têm como consequência a diminuição das barreiras à mobilidade ativa, incentivando trajetos a pé ou de bicicleta. Também tendem a proporcionar maior sensação de segurança. São, assim, um estímulo à fruição da cidade.

Uma das diretrizes do PDE determina, expressamente, que a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como polos geradores de tráfego, sem a previsão da infraestrutura correspondente, seja evitada (art.6º, XIII, c). A alteração do Zoneamento não é acompanhada de nenhuma exigência de construção de infraestrutura por parte de quem se propuser a instalar shoppings ou comércios com depósito. Não há qualquer contrapartida em troca da autorização de extrapolar o limite do lote. Assim, a minuta estimula exatamente o que as regras e diretrizes do PDE pretendem evitar.

 

  1. Desestimula o adensamento habitacional nos eixos de transformação urbana

Como já comentei, o conjunto de diretrizes do PDE expressa um modelo determinado de cidade. Hoje, as diretrizes do plano apontam para uma cidade que controle a expansão horizontal (art.7º, I), incentivando o crescimento urbano em áreas que já dispõem de infraestrutura e no entorno da rede de transporte coletivo (art.7º, II), de modo a reduzir os deslocamentos entre moradia e emprego (art.7º, III) e as desigualdades socioterritoriais, ampliando o acesso à terra e aos equipamentos urbanos (art.7º, XIII).

Um dos instrumentos utilizados para implementar essas diretrizes é a delimitação de zonas de “eixo de estruturação urbana”. Os “eixos” são as zonas da cidade em que há rede consolidada de transporte de média e alta capacidade. Por essa razão, há incentivo expresso para adensar essas áreas. O princípio é simples e reflete as diretrizes do PDE: mais gente, de todas as classes sociais, morando perto de onde já tem transporte público.

A atual Lei de Zoneamento já modifica a noção de “eixo” do PDE, como indicamos na época de sua aprovação. A minuta consolida a violação ao Plano Diretor, determinando que a cota-parte máxima seja de 30 m2/unidade e não de 20 m2/unidade, como prevê o Quadro 2 do PDE.

O que isso significa? A cota-parte máxima prevista pelo PDE determina que os terrenos situados nos eixos devem comportar um alto número de unidades habitacionais, estimulando, assim, de maneira explícita, o adensamento nessas regiões. Com a cota-parte máxima de 20 m2, no caso de um terreno hipotético de 1000 m2, o empreendedor deve obrigatoriamente construir, pelo menos, 50 unidades habitacionais, o que poderia levar a unidades com área de aproximadamente 80 m2. Com o novo critério, se tomarmos o mesmo terreno hipotético, o número de unidades que o agente imobiliário está obrigado a construir cai de 50 para 33, o que significa menos gente morando justamente nas áreas que concentram mais infraestrutura urbana e que, portanto, deveriam ser mais adensadas.

Mas além de fazer a quantidade de moradores diminuir, a metragem dos apartamentos passa a ser maior – de aproximadamente 120 m2. Apartamentos maiores custam mais. Há, portanto, direcionamento da política de habitação nessas áreas para as classes mais altas, que podem pagar mais caro por unidades maiores. Isso não gera apenas lugares mais valorizados e mais exclusivos. Também estimula que essas áreas sejam menos adensadas, já que haverá unidades habitacionais maiores, em menor quantidade. Assim, a minuta diminui a densidade de unidades onde o PDE prevê justamente o contrário, ou seja, maior adensamento.

A atual Lei de Zoneamento já contraria o PDE na medida em que previa adensamento menor nos eixos pelo prazo de três anos, criando uma espécie de etapa de transição. A minuta, no entanto, consolida a violação ao PDE porque adota essa proposta como critério definitivo, pondo fim à lógica de determinação de eixos prevista no plano.

 

  1. Libera o gabarito das edificações nos miolos de bairro, convidando à verticalização

O PDE estabeleceu limites claros para o gabarito nas Macroáreas de Estruturação e Qualificação Urbanas. O “gabarito” é determinado por um número que indica os limites máximos de altura que as edificações podem ter em determinadas áreas da cidade. A minuta contraria o PDE porque exclui o gabarito máximo, permitindo construções acima de 28 metros e convidando, assim, à verticalização sem restrições nessas regiões.

A lógica adotada na minuta é inversa à que embasa o PDE. Se o PDE determina adensar nos eixos e limitar o gabarito nas demais áreas, a nova proposta de zoneamento prevê menos unidades habitacionais nos eixos e ausência de limitação de gabarito nas demais áreas. O texto da minuta propõe, portanto, adensar onde há menos infraestrutura consolidada e tornar mais exclusivas as áreas de centralidade.

 

  1. Retira os critérios para remembramento de lotes

A Lei de Zoneamento atual determina limites para o remembramento de lotes (art. 15), ou seja, para o procedimento de agrupar dois ou mais lotes contíguos em um só. Já a minuta retira a parte que trata das dimensões mínimas e máximas de lote e não estabelece outros critérios para controlar remembramentos. O PDE determina que a Lei de Zoneamento tem que “apresentar estratégia para controle” do remembramento, “englobando dimensões máximas do lote” (art. 29, II).

Assim, a minuta contraria expressamente o Plano Diretor por não indicar as limitações. Além de contrariar o PDE, a principal consequência da ausência de limites para o remembramento é a possibilidade de criar novos lotes maiores, em todas as áreas da cidade, sem atentar para as especificidades de parcelamento.

 

  1. Suspende os parâmetros urbanísticos em propostas de adesão a OUCs, AIUs e PIUs

            A atual Lei de Zoneamento prevê que suas disposições se apliquem às áreas de operações urbanas consorciadas (OUCs) em curso (art.154). Já a nova minuta propõe suspender a aplicação de várias regras do zoneamento em “propostas de adesão” a OUCs, a áreas de intervenção urbana (AIUs) e a projetos de intervenção urbana (PIUs) em curso (art. 44).

“Propostas de adesão” são o instrumento por meio do qual particulares – empresas ou pessoas físicas – manifestam sua vontade de fazer parte de OUCs, AIUs e PIUs. Na redação da minuta, essas propostas não vão precisar seguir os seguintes parâmetros: (i) cota de solidariedade; (ii) cota ambiental; (iii) cota de garagem; (iv) cota-parte máxima de terreno por unidade; (v) gabaritos de altura máximos; (vi) restrições ao número máximo de vagas de veículos não computáveis; e (vii) as disposições do Código de Obras.

Cria-se, com isso, uma exceção sem precedentes. A minuta propõe carta branca para os particulares que integrarem estes instrumentos, já que eles não vão mais precisar se pautar pela legislação vigente no que diz respeito à construção de habitação social (suspensão da cota de solidariedade), às medidas de sustentabilidade (suspensão da cota ambiental), à limitação de vagas de garagem (suspensão da cota de garagem e das restrições ao número máximo de vagas de veículos não computáveis); aos limites à edificação de uma forma geral (suspensão de gabaritos, cota-parte e Código de Obras).

Além de suspender toda a regulação vigente para estas questões, a nova minuta não traz novos critérios para regular as propostas dos agentes privados em OUCs, AIUs e PIUs. Em outras palavras, as propostas podem não prever a construção de HIS, nem a implementação de medidas de sustentabilidade, podem considerar construir quantas vagas de garagem for mais lucrativo, podem ultrapassar os gabaritos. Ou seja, todos esses parâmetros legais poderão ser simplesmente alterados por propostas privadas.

Essa carta branca viola o Plano Diretor como um todo e as leis urbanísticas de maneira geral.

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Planos diretores levam tempo para serem elaborados. Tempo de construção coletiva com a sociedade, tempo em que conflitos são explicitados e, por vezes, acirrados. Tempo de maturação da sociedade civil, da academia e de setores organizados. A nova minuta da Lei de Zoneamento anula, revoga ou modifica substancialmente elementos centrais do Plano Diretor de São Paulo de 2014. É de se questionar se a cidade precisa de uma nova Lei de Zoneamento quando a atual tem pouco mais de um ano de vigência. Mas, sobretudo, é importante que fique claro: leis posteriores ao Plano Diretor podem apenas complementá-lo, detalhá-lo ou colocar suas diretrizes em prática. Não podem alterar elementos substantivos, principalmente se as mudanças contrariarem as principais diretrizes do plano. A “calibragem” do PDE prometida pelo atual prefeito é simplesmente ilegal. Como afirmou o ministro Dias Toffoli no julgamento sobre esta questão no STF: “Senão destrói o plano diretor. E é o que nós assistimos no Brasil afora. Se nós não assentarmos aqui uma tese de respeito à lei de diretrizes urbanas, nós vamos continuar a permitir que os planos diretores sejam uma ficção”.

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* Bianca Tavolari é advogada. Graduada, mestre e doutoranda em Direito pela Universidade de São Paulo, com a segunda graduação em Filosofia, também pela Universidade de São Paulo. É pesquisadora do Núcleo Direito e Democracia do CEBRAP. Lattes | Academia.edu

Revisão extemporânea do zoneamento de São Paulo: Para quê? Para quem?

Por Raquel Rolnik*

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Ilustra: LabCidade

A Prefeitura de São Paulo está realizando um processo de “revisão e readequação” da Lei de Zoneamento da cidade, que foi completamente revista e alterada há pouco mais de um ano, em um longo processo que sucedeu a elaboração do mais recente Plano Diretor de São Paulo. De acordo com o texto de introdução constante no site gestão urbana a motivação para esta nova revisão é a “necessidade de ajustes nos dispositivos para melhor aplicação da lei”.

O poder público municipal afirma no mesmo documento, que o processo foi iniciado em janeiro, com um “estudo da aplicabilidade dos instrumentos” e que, desde o dia 26 de maio e até o dia 5 de junho, realiza uma “consulta pública” para colher propostas de mudanças nos dispositivos. Dois dias depois de finalizada a consulta, a gestão apresentará uma “minuta participativa” que deverá ser discutida em audiências regionais e encaminhada à Câmara Municipal.

Cabe, antes de mais nada, uma explicação: os tais “dispositivos” do zoneamento que aparecem como objetos da consulta, tais como “cota parte máxima”, “gabarito máximo”, “cota ambiental”, entre outros, foram inseridos no Zoneamento como instrumentos de implementação de uma estratégia contida no Plano Diretor.

Explicando um pouco mais: a cota parte máxima, por exemplo, limita o tamanho dos novos apartamentos em regiões onde o Plano Diretor permitiu construir o máximo de área construída na cidade.  São regiões em torno de estações de metrô e trem e de corredores exclusivos de ônibus. Ou seja, a tal da cota parte máxima entrou no Zoneamento para tentar garantir que a massa de novos prédios que futuramente vai ser construída nestes locais não contenha apenas apartamentos gigantes, com pouca gente dentro, impedindo o adensamento de locais que a estratégia do Plano Diretor propõe adensar. Portanto, mudar a cota parte máxima não é um ajustezinho de aplicabilidade, significa mudar a estratégia do Plano!

Assim, ao dizer que quer ajustar dispositivos para “melhor aplicação da lei”, ou “adaptação à cidade real, aquela já construída”, sem informar à sociedade qual foi a avaliação feita sobre estes instrumentos que justifique mudanças, a Prefeitura mais esconde do que revela as motivações do processo que acaba de lançar publicamente. Além disso, a consulta pública, que também propõe captar as propostas de “ajustezinhos” (em 10 dias!), tampouco exige justificativas, nem sequer a identificação clara das motivações.

Ainda em relação aos prazos, a Prefeitura diz que vai “sistematizar” todas as contribuições em dois dias (acelera, São Paulo!) e lançar uma minuta de projeto de lei com as alterações. Ora, é evidente que esta minuta já está em elaboração, se já não estiver pronta… Mas se ela não saiu de um processo público de avaliação crítica do Zoneamento existente, de onde saiu?

Antes mesmo de assumir o cargo, o prefeito João Doria e a Secretária Urbanismo e Licenciamento, Heloisa Proença, já deixaram claro que fariam mudanças nas leis para que a cidade ficasse mais atraente para o setor imobiliários. Em 22 de fevereiro, Heloisa afirmou em um evento no Secovi, o sindicato das empresas do setor imobiliário, que a pasta estava consultando “30 entidades de classe, universidades e agentes do setor” que estariam enviando propostas de alteração.

Ou seja, uma proposta nada inocente de alteração do Zoneamento está sendo elaborada levando em especial consideração as avaliações feitas por empresas com interesses diretos em potencializar seus ganhos na cidade, incluindo alterações de parâmetros construtivos sem respaldo técnico, a partir do acesso privilegiado àqueles que formulam as leis.

Não faço aqui uma defesa irrestrita do Zoneamento recém-aprovado, que merece, sim, uma revisão circunstanciada, motivada conceitual e tecnicamente em seu devido tempo, já que acabamos de passar por um ciclo deste tipo. Mas o que está sendo proposto neste momento nada tem a ver com um verdadeiro processo de revisão. O setor imobiliário tem toda a legitimidade para avaliar criticamente o Zoneamento e a Prefeitura para abrir um processo de debate em torno destas questões. Mas que isso seja feito à luz do dia, de forma clara, e submetido ao escrutínio público dos cidadãos de São Paulo, com linguagem, tempo e procedimentos para que todos compreendam o que está em jogo.

Texto originalmente publicado no blog Raquel Rolnik.

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* Raquel Rolnik é urbanista, professora de Planejamento Urbano da FAU USP e coordenadora do LabCidade. Livre-docente pela FAU USP e doutora pela New York University, foi coordenadora de urbanismo do Instituto Pólis, diretora de Planejamento Urbano da cidade de São Paulo, secretária de Programas Urbanos do Ministério das Cidades e relatora especial da ONU para o Direito à Moradia Adequada. É autora dos livros “O que é a Cidade”, “A Cidade e a Lei”, “Folha Explica São Paulo” e “Guerra dos Lugares”.

Os textos não assinados pela equipe do observaSP não refletem necessariamente a opinião nem os resultados de pesquisa do laboratório.

100 anos de zoneamento: ainda faz sentido?

Por Raquel Rolnik* e Mathews Vichr Lopes**

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Ilustração: Mathews Vichr Lopes

Considerada a primeira a abranger a totalidade da cidade, a Lei de Zoneamento da cidade de Nova York, nos Estados Unidos, comemora este ano seu centenário. A lei implantou um modelo que inspirou muitos outros países no mundo, inclusive o Brasil. Foi ela que consolidou conceitos básicos do zoneamento, como o controle das construções nos terrenos a partir do trio “uso, forma e volume”.

Para comemorar o centenário e repensar seu zoneamento, a prefeitura de Nova York realizou um seminário em que profissionais do urbanismo de várias cidades dos Estados Unidos e do mundo trouxeram experiências ao debate. O evento revelou que existem vários modelos de controle de uso e ocupação dos terrenos das cidades.

Inicialmente, é importante distinguir duas grandes estratégias de regulação urbanística no mundo, o modelo normativo, baseado na experiência americana e alemã, e o modelo discricionário, de origem inglesa. O primeiro predefine, por texto e mapa, o que um proprietário pode ou não pode fazer em seu terreno, enquanto, no segundo, é feita uma análise a partir de méritos individuais e consultas a moradores do entorno de cada empreendimento.

Quais são os principais argumentos a favor ou contra cada um desses modelos? Em relação ao normativo, o principal argumento favorável é que ele possibilita uma previsibilidade, garantindo estabilidade ao mercado, uma vez que os parâmetros definidos pela lei somente podem ser alterados em casos excepcionais ou através de novas leis. Além disso, de acordo com seus defensores, ele é mais fácil e barato de ser administrado, uma vez que não requer processos de análise individualizados e complexos.

Para os defensores do modelo discricionário, por outro lado, o pressuposto é de que é impossível reduzir em regras as qualidades dos espaços urbanos e que dificilmente os conceitos de espaço “agradável” e “bem desenhado” podem ser expressos em apenas uma equação. Além disso, é um modelo que, em tese, respeita mais as diversidades preexistentes nos bairros, possibilitando também maior controle por parte dos órgãos públicos locais e dos moradores do entorno sobre o que é aprovado. Londres, a capital inglesa, é um exemplo de zoneamento discricionário. Lá não existe lei de zoneamento. Os planos definem, além do perímetro urbano e o chamado Green Belt, o cinturão verde da cidade, apenas os imóveis e vistas a serem preservados. Fora desses perímetros cada empreendimento passa por análise individual e extensa consulta pública para ser aprovado. Por outro lado, esse modelo está permanentemente sujeito a decisões subjetivas.

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Figura 1 – mapa das áreas e vistas preservadas na cidade de Londres. Fonte: apresentação de Peter Bishop no seminário “Zoning at 100”, Nova York, 2016.

Mesmo em um ambiente em que  a regulação é do tipo normativa, algumas experiências introduziram a possibilidade da adaptação da regra geral ao contexto específico do bairro onde a nova construção  está sendo implementada. É o chamado “contextual zoning”, utilizado, por exemplo, em São Francisco, outra cidade norte-americana. Embora consiga superar a homogeneidade produzida pelo zoneamento, assim como o modelo discricionário, ele fortalece movimentos do tipo “not in my backyard” (“não no meu quintal” – NIMB), garantindo grande poder de exclusão de novos moradores e novos usos por parte de quem já está no local.

A discussão sobre o alcance do que deve ser definido no zoneamento é transversal à divisão entre normatividade ou discricionariedade. Nas situações mais extremas, como é o caso de São Paulo, o zoneamento inclui não apenas a morfologia, mas também os usos permitidos e proibidos.

Já os “form-based codes”, principalmente utilizados em cidades americanas, mas inspirados nas teorias do italiano Aldo Rossi, abdicam da regulação de usos e apostam apenas nas restrições das forma e dos volumes construídos. Esse modelo parte da crença de que a forma física da cidade é o elemento mais importante na determinação da qualidade urbana, sendo que os usos seriam consequências destas formas e, portanto, não deveriam sofrer restrições. Tais códigos podem definir, por exemplo, que os edifícios sejam construídos ou não no alinhamento das calçadas e que tenham determinado número de pavimentos, assim como a implantação da edificação no lote.

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Figura 2 – exemplo de um catálogo de “form-based code”, que define diferentes tipologias construtivas para determinadas áreas. Fonte: Wikipédia.

Outra estratégia de regulação é o “design guidelines”, ou diretrizes de desenho, presente em Paris, a capital francesa, e outras cidades europeias. Nele, os novos edifícios são submetidos a rígidas leis para que suas formas sejam coerentes com o desenho urbano preexistente, definindo parâmetros que vão desde o gabarito até o ritmo das aberturas dos edifícios, por exemplo.

 


Figura 3 – ruas de Paris, em exemplo da continuidade dos edifícios e ritmo das aberturas seguindo as mesmas “design guidelines”. Fonte: Google Street View.

No caso do Brasil e de outras cidades do chamado Sul Global, o problema do zoneamento é de outra natureza, de maior complexidade. Historicamente, a maior parte do território dessas cidades não foi produzida de acordo com as normas contidas nas leis de zoneamento, restritas principalmente às áreas centrais mais consolidadas e de maior renda. Nesses casos, o zoneamento, assim como as demais normas de uso e ocupação do solo, delimitam as fronteiras entre a chamada “cidade legal” e “ilegal”.  Dessa maneira, ao ignorar em suas regras as formas que são utilizadas nos espaços autoconstruídos, o zoneamento automaticamente não incide sobre eles,  atuando de forma excludente e aprofundando as desigualdades socioterritoriais.

Mas o tema da exclusão territorial não está restrito às cidades do hemisfério Sul, onde predominam, como vimos, a autoconstrução do habitat. A ideia de que o zoneamento poderia ser um instrumento para fomentar e proteger das pressões do mercado a presença de usos menos rentáveis tem inspirado também experiências em cidades norte-americanas e europeias.

Diversas foram as tentativas de tornar o zoneamento um instrumento inclusivo, definidas como “inclusionary zoning”. No Brasil, temos exemplos como a delimitação de reserva de terras pelas Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), fruto de mobilização popular por moradia social nas cidades, ou a Cota de Solidariedade, recentemente introduzida no Plano Diretor de São Paulo.

A experiência de São Francisco é um exemplo de como o zoneamento pode estar conectado a uma estratégia de promoção de moradia social de forma mais ampla. Naquela cidade, todos os novos prédios residenciais com mais de dez apartamentos são obrigados a destinar 15% das unidades do próprio edifício para “affordable houses”, algo como habitações com preços abaixo do mercado, ou destinar o equivalente a 20% delas para esse fim fora do empreendimento. Além disso, existe na cidade uma política pública de controle dos aluguéis. Também por isso, a cidade foi uma das que menos sofreu na crise habitacional no contexto da crise financeira hipotecária que explodiu nos Estados Unidos em 2007. A Cota de Solidariedade, por sua vez, tem similaridades com as políticas francesas de reserva de percentuais de habitação em todos os empreendimentos.

Além disso, o chamado “linkage & incentive zoning” introduziu estratégias para transformar o zoneamento em fonte de recursos públicos através de contrapartidas do empreendedor que podem contribuir para estratégias mais ou menos redistributivas na cidade. Esse tipo de regulação oferece “vantagens regulatórias” como, por exemplo, autorização para erguer uma área maior do que o coeficiente estabelecido na lei em troca de melhoramentos urbanos ou pagamento de valores. Em alguns casos, essas compensações são oferecidas no próprio local, como a oferta de potencial construtivo adicional ou desconto tributário para novos edifícios. Os empreendimentos podem, por exemplo, doar espaços públicos e construir fachadas ativas ou, nas operações urbanas, implementar infraestrutura no próprio local, o que acaba valorizando essas localizações e beneficiando duplamente os empreendedores. Essas experiências reconhecem claramente que a regra de zoneamento implica um valor econômico que é incorporado por seus proprietários.

Em alguns casos, procurando dar um caráter mais redistributivo ao zoneamento, a regulação avançou no sentido de capturar parte do valor gerado pelo próprio zoneamento para constituir fundos de investimento destinados a áreas menos urbanizadas e valorizadas da cidade, como é o caso da outorga onerosa do direito de construir e do Fundurb em São Paulo.

A lógica do zoneamento tem sido, ao longo de sua história, bastante capturada pelo mercado imobiliário, na medida em que este depende basicamente dessa regulação para ditar suas margens de lucratividade. Assim, o zoneamento acaba por definir suas métricas e parâmetros muito a partir dos produtos imobiliários que o mercado pode/quer construir. Na medida em que é grande o peso desses interesses na discussão do zoneamento, a regulação acaba, cada vez mais, enquadrada pelas linguagens e formas presentes nestes produtos.

Na verdade, o zoneamento nunca conseguiu ser um processo de definição de formas diversas de morar aberto para e incentivando a construção de imaginários de cidades possíveis, a partir dos desejos de seus moradores. As ZEIS, em seus primórdios, buscavam ser essa regulação “de baixo para cima” com o empoderamento da população de assentamentos precários para construir sua própria regulação, aderente aos modos existentes de construir e morar. Mas, na prática, isso não ocorreu.

As possibilidades reais de construção de uma regulação que supere essas limitações esbarram nessa balança de pesos muito desiguais.

* Raquel Rolnik é urbanista, professora de Planejamento Urbano da FAU USP e coordenadora do LabCidade. Livre-docente pela FAU USP e doutora pela New York University, foi coordenadora de urbanismo do Instituto Pólis, diretora de Planejamento Urbano da cidade de São Paulo, secretária de Programas Urbanos do Ministério das Cidades e relatora especial da ONU para o Direito à Moradia Adequada. É autora dos livros “O que é a Cidade”, “A Cidade e a Lei”, “Folha Explica São Paulo” e “Guerra dos Lugares”. Lattes

**Mathews Vichr Lopes é estudante do curso de graduação em Arquitetura e Urbanismo da FAU USP e bolsista de iniciação científica pela FAPESP em políticas habitacionais e projetos de habitação de interesse social. Integra a equipe do ObservaSP desde 2016. Lattes

Quota Ambiental: o desafio de ser simples em território complexo

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Vista aérea dos bairros do Morumbi, Campo Limpo e Paraisópolis, respectivamente. As áreas que mais precisam de qualificação ambiental são também as que possuem menores lotes, não se encaixando nos parâmetros da Quota Ambiental.

Por Caroline Nobre,* Isabel Martin,** e Pedro Lima***

No último dia 25 de setembro, representantes das equipes técnicas da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano e da Secretaria do Verde e Meio Ambiente apresentaram o instrumento da Quota Ambiental na Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP, a convite do observaSP. A geóloga Patrícia Sepe, a arquiteta Lara Figueiredo e o engenheiro Paulo Mantey Domingues Caetano contaram sobre as origens e matrizes teóricas do instrumento, os conceitos envolvidos, os insumos para as fórmulas elaboradas e sua evolução durante o processo de discussão no âmbito do processo participativo de debates do zoneamento, ainda em curso.

Já tratamos desse tema aqui no blog, em uma entrevista que realizamos com o professor Silvio Macedo, publicada em janeiro. Dessa vez, o encontro na FAU trouxe o ponto de vista daqueles que diretamente conceberam a ideia, e permitiu que esboçássemos algumas reflexões sobre a proposta. É possível um instrumento com critérios muito diversos e simples em sua aplicação?

O conceito principal por trás da quota ambiental é o reconhecimento de que os espaços livres dentro do lote devem ser qualificados porque podem contribuir com a melhoria da qualidade ambiental da cidade. Os técnicos enxergam o instrumento como um complemento aos necessários esforços e investimentos do poder público na melhoria das condições urbano-ambientais em diferentes escalas (não apenas na intralote), como, por exemplo, através da criação de mais parques ou áreas significativas de meio ambiente preservado. Ou seja, as exigências e incentivos para qualificação dos lotes contribuem, mas não substituem estes esforços.

Na apresentação, os técnicos citaram um vasto referencial teórico-conceitual de base para a concepção do instrumento, que define o que se entende como qualificação ambiental e as grandes questões a serem resolvidas em São Paulo: as enchentes, as ilhas de calor e as desigualdades de cobertura vegetal. A partir delas, os parâmetros e objetivos da quota seguem três focos principais. A premissa para drenagem é reduzir ao máximo o tempo e a quantidade de água dos lotes direcionadas às redes de macrodrenagem, ou seja, quanto mais permeáveis ou contidas internamente aos lotes, menos estes exigiriam das infraestruturas públicas. Já os temas qualidade ecossistêmica e microclimas se combinam, e seu objetivo é o mesmo: o aumento e a manutenção da vegetação no espaço urbano.

Assim, a quota ambiental agregaria às tradicionais regras de ocupação do solo – coeficiente de aproveitamento, gabarito de altura etc – parâmetros que procuram diversificá-las e qualificá-las na questão ambiental. A introdução da quota avança no sentido de entender que critérios de qualidade e quantidade podem ser somados aos parâmetros existentes – taxa de permeabilidade e taxa de ocupação – que asseguram, principalmente nos miolos de bairro, a presença de recuos e espaços livres permeáveis no interior dos lotes.

Foi perceptível na apresentação dos técnicos da prefeitura a preocupação com a heterogeneidade do território e, portanto, com a relativização do instrumento e de suas exigências, de acordo com cada região. Nesse esforço, a cidade foi dividida em 13 zonas, criadas a partir das macroáreas do Plano Diretor (aprovado em 2014) e diferenciadas segundo aspectos geomorfológicos e de cobertura vegetal. A quota exige que cada novo empreendimento atinja uma pontuação ambiental mínima, que é diferente para cada uma das zonas. Para isso, há uma gama de opções a serem incorporadas pelos projetos, que podem ir desde a criação de jardins e fachadas verdes até a manutenção de árvores preexistentes no terreno. Cada uma das alternativas tem um valor diferente, baseado na sua capacidade de contribuição ambiental.

Uma questão relevante, entretanto, aparece na composição desse “cardápio” de opções de projeto. É inegável que os critérios escolhidos, tanto para a demarcação das zonas quanto para a avaliação das possibilidades de obtenção de pontos, tenham sido bem desenvolvidos do ponto de vista ambiental, levando em consideração que envolveram estudos cuidadosamente fundamentados no que se refere à qualidade ecossistêmica dos territórios que se pretende produzir. Entretanto, quando vistos a partir do âmbito urbanístico, muitos elementos são questionáveis, já que nem toda área ecologicamente adequada condiz com o modelo de cidade almejado no discurso do Novo Plano Diretor e pela própria.

Em outras palavras, ao criar um conjunto de opções, o instrumento diz o que é bom, desejável. A manutenção de um bosque com árvores de grande porte, por exemplo, seria muito bem pontuada no cálculo da quota ambiental. Todavia, isso nem sempre é positivo. Se for um bosque murado e inacessível, torna-se um lugar perigoso, inóspito, por estar desarticulado do tecido urbano e não permitir nenhum uso humano. Ou ainda, se impedir que espaços livres e fachadas próximas tenham o mínimo de insolação, representaria um problema ambiental, mas na escala do edifício.

Percebemos então um desafio nesta qualificação do ambiente proposta pela quota, ao analisar a localização e as escalas da cidade e do lote.

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Não ao PL dos Estacionamentos!

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*Por Luanda Vannuchi, Paula Santoro e Daniel Guth

A Câmara Municipal de São Paulo aprovou no último dia 3/6 o Projeto de Lei 312/2013, que concede, por até 30 anos prorrogáveis, áreas públicas da cidade para a criação de edifícios-garagem por empresas privadas.

Para poder explorar comercialmente uma área pública, a empresa que ganhar a licitação deverá arcar com os custos de planejar, construir e implantar as novas garagens, ou requalificar as já existentes. O lucro da operação viria principalmente da tarifa de estacionamento de veículos, mas a área cedida também pode ser explorada comercialmente direta ou indiretamente pela empresa.

Resta apenas a sanção do prefeito Fernando Haddad para que o projeto vire lei e entre em vigor, o que deverá ocorrer em breve.

Por que não da forma proposta?

A ideia, da forma que está, pode ser um tiro no pé.

A principal justificativa para o PL é que a cidade de São Paulo carece de áreas de estacionamento, especialmente se integradas a terminais metroviários, ferroviários ou rodoviários, articulando o transporte individual com o sistema de transporte público.

Articular os diferentes modais é preciso e é sim uma boa ideia. Entretanto, não há sentido em estimular edifícios-garagem sem associá-los a medidas de restrição à circulação de automóveis, como remoção das vagas livres e rotativas no viário, cobrança de estacionamento na via ou mesmo a polêmica implementação de um pedágio urbano.

Simplesmente ampliar as vagas de estacionamento pode ter o efeito reverso de estimular o uso do carro em áreas como bairros mais afastados do centro expandido e municípios vizinhos, onde a taxa de motorização é atualmente bem menor. Uma vez estimulado o uso, não há garantias de que o transporte público coletivo, já saturado, seja atrativo à migração de modal – as pessoas podem continuar optando por fazer o trajeto integral de automóvel.

A preocupação de articulação com outros modais deveria envolver também (e principalmente) os modos ativos de deslocamento, como ir a pé ou de bicicleta, responsáveis por mais de 30% das viagens na Região Metropolitana de São Paulo, não poluentes e antenados com a proposta da atual gestão.

Outro problema é que o Substitutivo do Projeto de Lei aprovado na Câmara não menciona quais áreas da cidade precisam de vagas. Ou seja, pelo texto que está indo para as mãos do prefeito, os estacionamentos poderão ser feitos em qualquer lugar, e não necessariamente precisam estar articulados com transporte coletivo, minando o objetivo maior da proposta.

Os locais de implantação para os edifícios-garagem poderiam estar de acordo com os previstos no Plano de Mobilidade, no Plano Diretor ou na nova Lei de Zoneamento. Porém, o Substitutivo também suprimiu qualquer articulação com estes três instrumentos.

O PL de Zoneamento (Lei de Uso e Ocupação do Solo) recém enviado à Câmara de Vereadores, por exemplo, demarca uma série de perímetros especialmente próximos a terminais de transporte coletivo, nos quais a construção de edifícios-garagem seria incentivada (via isenção do pagamento de outorga onerosa).

Mas o PL dos Estacionamentos não se articula com o de Zoneamento, não limitando a possibilidade de criar estacionamentos apenas nestes perímetros.

Pior. Se esta combinação de leis deveria acontecer, ela não pode se dar de qualquer forma, pois os resultados podem ser catastróficos. O PL do Zoneamento propõe a isenção do pagamento de outorga onerosa apenas para os edifícios-garagem situados em determinados perímetros. Já o PL dos Estacionamentos é muito mais abrangente, pois se refere a qualquer estacionamento, inclusive os edifícios-garagens. Ao combiná-los, é possível que a isenção do pagamento de outorga onerosa possa ser estendida a QUALQUER estacionamento e área comercial, em QUALQUER área da cidade!

Isso ameaça todo o avanço obtido no Plano Diretor em relação ao não estímulo aos estacionamentos de veículos, pois shoppings centers, por exemplo, entrariam nesta conta!

Com o Plano Diretor, conquistamos a redução de vagas em garagem nos chamados Eixos de Transformação da cidade – ao longo dos corredores de ônibus e no entorno das estações de transporte público coletivo. O objetivo é exatamente estimular as pessoas a usar o transporte coletivo e os modos ativos de deslocamento. Na contramão dessa vitória, o PL dos Estacionamentos incentivará a criação de milhares de novas vagas para automóveis nos mesmo Eixos de Transformação, e em áreas públicas.Tem alguma coisa errada aí.

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Novo manifesto em defesa das Zeis

nenhuma_zeis_amenosO PL 157/2015 retrocede a garantia de direito à moradia. É ilegal e antidemocrático! Ao enviar o Projeto de Lei 157/2015 para a Câmara Municipal, a Prefeitura de São Paulo sinaliza que não acredita mais nas ZEIS bem localizadas.

A mesma Prefeitura que ampliou e aperfeiçoou as ZEIS no Plano Diretor enviou para Câmara Municipal o Projeto de Lei nº 157/2015, que abre um perigoso precedente de esvaziamento do papel estratégico das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) porque permite a troca de áreas demarcadas como ZEIS por dinheiro ou outro terreno.

E qual a importância das ZEIS?

As ZEIS foram concebidas a partir da luta pela reforma urbana para reconhecer, consolidar  e incluir assentamentos precários na cidade, transformando-se num importante instrumento de luta por terra urbanizada para moradia popular e regularização fundiária. As ZEIS evoluíram para a demarcação de áreas vazias ou subutilizadas em bairros com qualidade de vida onde prioritariamente devem ser feitas moradias populares.  

Por que somos contra o PL 157/2015?

1 – Porque não queremos abrir mão da boa localização das ZEIS!

O fundamental nas ZEIS é a boa localização. E, por isso, não pode ser trocada por outro lugar ou por dinheiro. Gravar uma área como ZEIS significa reservá-la para os mais pobres para superar a ditadura do mercado imobiliário. É, portanto, um instrumento para evitar a segregação urbana.

2 – Porque o PL permite que sejam dados outros usos às ZEIS que excluem a moradia popular!

Ao permitir a troca do terreno por outro ou pagamento em dinheiro, esse projeto de lei desvia a destinação de áreas demarcadas como ZEIS para outros usos que não a moradia, desrespeitando o Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo.

3 – Porque ameaça áreas com ocupação já consolidada!

Ao tratar as ZEIS genericamente, o projeto de lei acaba com a estratégia fundiária do planejamento habitacional no município e expõe as populações mais vulneráveis que moram em áreas consolidadas (favelas, cortiços, loteamentos etc.) aos interesses do capital imobiliário e possíveis ações de remoção e despejo.

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