Por que o Minhocão não deve ser o nosso Parque High Line

Por Mariana Schiller* e Paula Freire Santoro**

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Fila de turistas no High Line. Foto: Paula Santoro

No debate sobre o destino do Minhocão, via elevada que liga a Zona Oeste à Zona Leste de São Paulo, passando pela região central, é frequente a comparação com o Parque High Line, de Nova York. Mas seria este, de fato, um bom modelo para o Minhocão? Parece que não…

O High Line foi construído sobre uma linha férrea, localizada a Oeste de Manhattan, que havia sido desativada em 1980 diante do crescimento do escoamento de produtos por meio de caminhões. Estudos realizados em 1999 pela Regional Planning Association para a empresa proprietária do elevado propunham que a via fosse mantida e transformada em parque, mas um grupo de moradores do entorno reivindicava que ele fosse demolido.

O embate entre as duas propostas é similar ao que ocorre hoje em São Paulo. O Plano Diretor de 2014 prevê a desativação do Minhocão para carros, mas deixou seu destino a ser definido pela sociedade. Parte dela pede a demolição do elevado, alegando incômodos com o barulho dos carros e das pessoas, enquanto outra parcela reivindica a transformação da via em área verde.

Mas, em Nova York, um grupo de moradores que, de início, estava apenas dedicado a evitar que a estrutura fosse demolida, acabou fundando a Friends of the Highline, uma organização da sociedade civil sem fins lucrativos que desde o início é responsável pelo financiamento e gestão do parque elevado.

De modo a convencer a Prefeitura e a população de que o parque era viável, a Friends of the Highline conduziu estudo em que demonstrou que o valor a ser gerado por meio do parque em impostos sobre as propriedades do entorno ultrapassaria o custo de sua construção. Os estudos mostraram a possibilidade de transformar o elevado em um parque linear verde de luxo, financiado por um mecanismo conhecido como “rezoneamento”, que alteraria os antigos usos industriais e comerciais da região e passaria a permitir usos mistos e habitacionais, inclusive ampliando o volume de construções, chegando a coeficientes de aproveitamento consideravelmente altos.

Aprovado em 2005, este rezoneamento, que foi chamado de Special West Chelsea District Rezoning, envolvia apenas uma parte do que é o Parque High Line hoje – entre a 16th e 30th Street, e entre a 10th e 11th Avenue – e permitia o aumento do potencial construtivo nos imóveis do entorno do parque, mediante algumas ações que podiam ser combinadas: ou a realização de melhoramentos no bairro relacionados à construção deste trecho do parque (cerca de 20% do total) – como construção de escadas, elevadores, banheiros públicos, museus, praças etc. –, além da restauração e implementação do próprio parque; ou a transferência de direitos de construir para áreas mais de borda, de modo a evitar a verticalização dos lotes próximos ao elevado – as áreas que recebessem esse potencial construtivo a mais poderiam construir até 6 e 6,5 vezes a área do terreno; ou, ainda, a construção de unidades habitacionais a preços acessíveis, com empreendimentos que poderiam chegar a até 7,5 ou 12 vezes a área do terreno, dependendo da sua localização – na época, calculava-se que seria possível produzir cerca de mil novas unidades com este incentivo. Esta última é conhecida como política de habitação inclusiva pois promove a produção de habitação a preços acessíveis como condição para aprovação de um grande empreendimento, ou como retorno exigido pela possibilidade de construir mais, entre outros tipos de contrapartida urbanística.

O gráfico que segue mostra a verticalização que era esperada, possibilitada pela existência de terrenos vagos ou sem uso que foram paulatinamente substituídos por novos empreendimentos.

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Fonte: Special West Chelsea District Rezoning, 2005.

Simultaneamente ao rezoneamento, em 2004, a Friends of the Highline e a Prefeitura de Nova York organizaram um concurso para selecionar um projeto para o parque linear. Em 2005, a proprietária CSX Transportation Corporation doou a estrutura para a Prefeitura para a transformação em parque público. O governo municipal, a partir das melhorias advindas do rezoneamento e do recolhimento antecipado de impostos territoriais, pagou grande parte dos custos das duas primeiras fases da construção. A associação arcou com o restante, por meio de recursos provenientes de doações e filantropia.

Os estudos iniciais que embasaram o rezonamento, em 2005, planejavam gastos de US$ 85 milhões até a abertura do primeiro trecho, em 2009. O valor total para a construção do parque foi de aproximadamente US$ 180 milhões (o equivalente a aproximadamente R$ 560 milhões), segundo o site da New York City Economic Development Corporation (NYCEDC).

Efeitos: aumento dos aluguéis, expulsão da população mais pobre

Como se vê, foi necessário transformar o elevado em artigo de luxo, estimulando transformações imobiliárias que valorizaram a região, para que este pudesse ser financiado quase integralmente pelo poder público. Assim, a Prefeitura abriu mão de recursos que poderiam ter sido utilizados em outras áreas para financiar a transformação valorizadora, concentrando recursos públicos em uma intervenção que mais interessou ao mercado imobiliário que aos moradores do entorno.

Com todos estes incentivos públicos à transformação imobiliária, a área mudou muito. Se antes abrigava trabalhadores e moradores de classe média, passou a receber residências de luxo e tornou-se um ponto turístico importante da cidade, atraindo hotéis e museus. O preço dos imóveis no entorno do parque subiu 103% entre 2003 e 2011, como mostra estudo da NYCEDC, e, consequentemente, expulsou para áreas mais distantes a população que não podia mais pagar os altos aluguéis.

Este efeito foi maior que o ocorrido em outras regiões no entorno de parques na cidade, como se vê pela tabela abaixo. A exceção é o Prospect Park, cuja transformação imobiliária foi ainda mais voltada para espaços corporativos e famílias de alta renda.

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Fonte: New York City Economic Development Corporation, 2013.

Certamente, este aumento de preços expulsou mais famílias do que produziu unidades habitacionais com preços acessíveis. Até porque as unidades com preços acessíveis em Nova York são direcionadas para famílias com até 80% da renda média familiar da cidade, que é alta. Assim, as habitações podem atender a famílias de classe média e não necessariamente àquelas que mais precisam. E tudo isso viabilizado quase integralmente com recursos públicos.

Chama a atenção também o fato de que o entorno do High Line se alterou consideravelmente: há grafites de artistas famosos e prédios projetados por renomados escritórios de arquitetura, que substituíram as antigas construções. Cercado por galerias de arte e pelo novo Whitney Museum, o parque é também usado para exposições de arte contemporânea.

Disney World on the Hudson ou parque para nova-iorquinos?

Enquanto aqui a Prefeitura estuda fechar o acesso público ao Parque Minhocão, com grades e restrição de acesso às pessoas, o High Line fica aberto o ano inteiro, das 7h às 19h. Nos meses mais quentes, o horário se estende até as 23h. O espaço é intensamente usado e recebe mais de 4 milhões de visitantes por ano. No entanto, a transformação em parque de luxo dá o tom da velocidade da circulação de pedestres, ou melhor, turistas: lenta e em fila indiana, parando para uma selfie ou compra de paletas mexicanas, e impede certos usos.

As típicas atividades nova-iorquinas realizadas nos demais parques não são permitidas ali: não se pode andar de bicicleta, skate ou patins, nem tocar música em alto volume sem permissão; fumar ou entrar com animais domésticos também está proibido. Eventos ou reuniões com mais de 20 pessoas não podem ocorrer, a não ser com autorização prévia.

Em síntese, hoje o parque é mais para turistas do que para os nova-iorquinos, que reclamam de sua super lotação, apelidando a área de “Disney World on the Hudson”. No entanto, o turismo, viabiliza sua manutenção, baseada na visitação como vitrine para os eventos e apoios, e no consumo de produtos e serviços ofertados no elevado.

O High Line pertence à municipalidade, mas a sua gestão é feita pela Friends of the Highline, em parceria com o Department of Parks & Recreation de Nova York. A organização tem conselho formado por 43 pessoas e uma diretoria central. Ela contribui com 98% do orçamento anual de manutenção do parque, que hoje está em US$ 3 milhões (o equivalente a aproximadamente R$ 9 milhões), obtidos de doações privadas, de sua loja oficial e da locação do espaço para festas, desfiles de moda, eventos corporativos, entre outros.

Como se pode notar, a construção do parque norte-americano foi essencialmente financiada com recursos públicos. Além disso, demandou transformações de interesse do mercado imobiliário que levaram ao aumento dos aluguéis na região e, assim, expulsaram antigos moradores. Ainda, sua manutenção depende de atividades de consumo no parque e, sobretudo, de doações, algo típico no cenário norte-americano, mas quase inexistente no Brasil.

Assim, o exemplo do parque nova-iorquino está inserido em uma cultura específica – de filantropia e participação da sociedade civil na dimensão pública norte-americana –, muito diferente da nossa. Trata-se também de uma cultura na qual o consumo é a base do negócio. Para viabilizar algo semelhante no Brasil, seriam necessários outros recursos. Possivelmente, mais recursos públicos!

E o que se quer, então, do Parque Minhocão em São Paulo? Estímulo a uma frente de construção e valorização imobiliária ou um parque para os moradores, que possam seguir vivendo na região? Quem financia esta transformação urbana e para quem?

* Mariana Schiller é estudante do curso de graduação de Letras da FFLCH USP. Pesquisa espaços públicos e comuns urbanos e desenvolve iniciação científica sobre o Parque Augusta, orientada pela professora Paula Santoro. Integra a equipe do ObservaSP desde 2016. Lattes

Paula Santoro é arquiteta e urbanista, doutora em Habitat pela FAU USP com bolsa na Universidade Politécnica da Cataluña e professora de Planejamento Urbano do Departamento de Projeto da FAU USP. Atualmente coordena o projeto ObservaSP junto ao LabCidade FAU USP. Lattes | Academia.edu

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Cercar o Minhocão é a solução?

Por Mariana Schiller* e Daniel Ávila Caldeira**

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Vista do Minhocão e da R. Amaral Gurgel. Foto: Instagram/@bi4nchi

No último dia 1°, a  Prefeitura de São Paulo começou a instalar portões nas alças de acesso ao Minhocão, via elevada que liga a Zona Oeste à Zona Leste, passando pela região central. A medida acata a recomendação feita pelo promotor do Ministério Público (MP) César Martins de restringir o acesso de pedestres ao elevado. A princípio, a medida deve barrar pessoas apenas em alguns horários, mas o poder público afirma que ainda estuda em qual período os portões ficarão fechados e que até lá eles permanecerão abertos.

O MP abriu inquérito sobre o uso do espaço alegando serem necessárias medidas para garantir a segurança dos frequentadores e poupar os moradores do entorno, que se dizem incomodados com o uso intenso que o espaço vem ganhando, principalmente desde as restrições para carros sancionadas pelo ex-prefeito Fernando Haddad . Em março deste ano, já durante a gestão de João Doria Jr, o Prefeito Regional da Sé, Eduardo Odloak, afirmou que  qualquer mudança efetiva seria discutida tanto com moradores, quanto com frequentadores da via. Na época, ciclistas e demais frequentadores repudiaram as medidas apresentadas e afirmaram tratar-se de um retrocesso.

Um dos argumentos apresentados pelo MP para a restrição ao acesso de pedestres ao Minhocão, relativo à segurança dos seus usuários, leva em consideração que a estrutura não foi projetada para circulação de pedestres, e seus anteparos não poderiam evitar uma possível queda em caso de grandes eventos – embora não haja registro de acidentes. Se o local é de fato inseguro para os pedestres então a prefeitura deve tomar providências para garantir seu uso com segurança, erguendo gradis mais altos, por exemplo (como sugere, aliás, o próprio MP), e não simplesmente impedindo o acesso público da via.

Em relação ao barulho, deve-se considerar que grande parte dos usuários noturnos do Minhocão são pedestres, corredores e ciclistas cujas atividades produzem muito pouco ruído. Quanto a atividades potencialmente incômodas, como apresentações de música e teatro, deve-se pensar em soluções, como por exemplo, conscientizar os usuários de que se trata de uma zona residencial cujo silêncio deve ser respeitado a partir de determinada hora. Desta maneira, a prefeitura estaria se colocando a favor da estruturação e manutenção dos espaços públicos da cidade, e não o contrário.

Embates semelhantes entre moradores e usuários vêm ocorrendo na Praça Roosevelt e Praça Pôr do Sol, onde o cercamento é apresentado como solução para os conflitos com a vizinhança. É evidente que se deve garantir o sossego e tranquilidade daqueles que moram no entorno; porém, esse argumento não pode servir para barrar a apropriação de espaços públicos, que vem ganhando cada vez mais força em São Paulo. É importante pensar outros modelos de gestão, que conciliem interesses de vizinhos e usuários e que evitem que o incômodo com barulho e lixo – embora válido – sirva de justificativa para restringir o acesso a espaços públicos.

O movimento recente do poder público é especialmente grave porque passa por cima das discussões que a população vem tendo sobre o futuro do elevado. Mesmo que possa ser transitório, o uso que o Minhocão tem hoje deve ser integralmente levado em consideração. Ao acatar a sugestão do MP, a prefeitura parece contradizer inclusive o próprio prefeito João Doria que, em junho,  em meio ao anúncio da privatização e concessão de inúmeros bens e serviços públicos, entre eles 14 parques municipais, anunciou que estudava transformar o Minhocão em um parque nos moldes do High Line, em Nova York. Segundo o prefeito, a via ganharia faixa para bicicletas, escadas e elevadores para facilitar o acesso dos usuários. O projeto, encabeçado pelo arquiteto e ex-prefeito de Curitiba Jaime Lerner, preveria também a construção de uma “praia” e de rampas que ligariam o parque a alguns edifícios, cujos andares adjacentes seriam ocupados por cafés e restaurantes. Lerner teria também proposto que a parte de baixo do Minhocão seja utilizada para exposições e eventos culturais.

História

A construção do Minhocão na administração biônica do então prefeito da cidade, Paulo Maluf, durante a Ditadura Militar, teve um papel muito importante na desvalorização imobiliária de parte expressiva da região central. Os baixos do elevado se transformaram em áreas deterioradas face ao ruído e poluição dos carros, o que fez com que inúmeros moradores do entorno se mudassem. Este processo todo, paradoxalmente, abriu espaço para moradia da população mais pobre em área central, bem localizada e com maior oferta de empregos.

O Minhocão se insere na lógica urbana que privilegiava o automóvel e a construção de vias expressas, característica do século 20: a via comporta apenas carros, não há acesso para bicicletas ou pedestres e nem mesmo para ônibus, servindo apenas para o fluxo de automóveis.

Já se propôs sua demolição, nos anos 1990, na gestão da prefeita Luiza Erundina, resultando no fechamento para carros à noite e aos domingos. Foram realizados concursos públicos propondo alternativas para o elevado e a recuperação de seu entorno. No Plano Diretor Estratégico de 2014 a discussão tomou novo fôlego e foi prevista uma gradual restrição aos carros no elevado até a sua completa desativação como via de tráfego, sua demolição ou até mesmo sua transformação – parcial ou integral – em parque. Posteriormente, os vereadores aprovaram maiores restrições aos carros, abrindo a via à população nas tardes de sábado.

A apropriação

Atualmente, a via é intensamente usada durante os fins de semana. A ocupação desse espaço público apresenta tamanha adesão que começou-se a reivindicar a transformação dele em parque permanente. Em março de 2016, Haddad sancionou uma lei que criou o “Parque Minhocão”. Em julho do mesmo ano, o então prefeito alterou o nome do logradouro para Elevado João Goulart, em homenagem ao presidente deposto pelos militares em 1964.

A lei de criação do parque não determinou nenhum tipo de reforma da via e nem alteração do horário de abertura vigente. A referida lei tampouco transformou a via oficialmente em parque, apenas sinalizando a vontade do poder público de eventualmente efetiva-lo, o que permitiria a criação de um conselho gestor para discutir melhorias, alterações no funcionamento da via e até mesmo sua possível demolição, projeto apoiado por parte da população. A oficialização do Minhocão como parque representa o reconhecimento pelo poder público dos usos espontâneos que povoaram o elevado ao longo dos últimos anos. Por outro lado, em São Paulo, os parques municipais têm, por força de portarias internas da Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente, horário de funcionamento e acesso controlado por grades e portões – o que pode fortalecer os argumentos dos grupos que desejam restringir mais o acesso à via nos horários em que esta permanece fechada ao tráfego de automóveis.

Dentre os grupos que debatem o futuro do elevado se destacam o Movimento Desmonte do Minhocão (MDM) e a Associação Amigos do Parque Minhocão. Entre aqueles que defendem a demolição, os argumentos abrangem desde o fato de que o elevado é um símbolo político da ditadura e da hegemonia do automóvel, até os problemas de insalubridade e degradação associados à estrutura. Já aqueles que pedem sua transformação em parque permanente argumentam que há uma carência de espaços públicos de lazer no Centro da cidade e que as pessoas já usam o local como um parque.

Os argumentos dos movimentos tanto pró-desmonte quanto pró-parque são válidos, mas é necessário expandir a discussão: em caso de demolição ou de transformação em parque, o que será feito depois? Afinal, o que o Minhocão tem de tão extraordinário? A resposta é simples: as pessoas o usam. Em qualquer fim de semana esse uso se resume a pessoas andando de skate, crianças aprendendo a andar de bicicleta, casais passeando e assistindo a peças de teatro nas janelas de um apartamento. Isto é, aproveitando a cidade que é (ou deveria ser) de todos.

O debate sobre o Minhocão faz parte da mudança de paradigma em relação às cidades, cujos espaços estão sendo cada vez mais apropriados por uma população que enxerga o espaço público como uma construção coletiva. Portanto, a discussão sobre seu destino não pode ficar restrita à intervenção que será feita em um local particular. O Minhocão é um símbolo e é preciso discutir o que faremos com ele. Até que se chegue a um veredito, as pessoas parecem ter decidido como usar o local, ao menos por enquanto.

* Mariana Schiller é estudante do curso de graduação de Letras da FFLCH USP. Pesquisa espaços públicos e comuns urbanos e desenvolve iniciação científica sobre o Parque Augusta, orientada pela professora Paula Santoro. Integra a equipe do ObservaSP desde 2016. Lattes

**Daniel Ávila Caldeira é economista, mestre em Planejamento Urbano e Regional pela FAU USP e doutorando em Antropologia Social pela FFLCH USP. É membro do GEAC – Grupo de Estudos de Antropologia da Cidade e pesquisador do LabCidade, onde atua no projeto ObservaSP. Lattes

Governo do Estado especula com patrimônio imobiliário público

Por Pedro Mendonça* Raquel Rolnik**

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Mapa mostra concentração de imóveis na Operação Urbana Água Espraiada. Veja lista distribuição por toda cidade aqui. Crédito: Pedro Mendonça/LabCidade

Na última quinta-feira (24), o governo do estado de São Paulo abriu uma concorrência para contratar serviços de estruturação, administração, custódia e operação de um Fundo de Investimento Imobiliário (FII) composto por 267 imóveis públicos estaduais. Essa ação dá prosseguimento a um esforço empreendido pela gestão Alckmin para constituir instrumentos de garantia para os parceiros privados em  contratos de parcerias público-privadas (PPPs) estaduais, utilizando, para isso, os recursos resultantes da venda dos imóveis. Essa decisão, como veremos adiante, limita a capacidade de planejamento do poder público, além de causar remoções diretas e indiretas, o que põe em xeque sua capacidade de atender o interesse comum.

A ideia de usar o patrimônio imobiliário para constituir garantias às empresas privadas nas PPPs está presente desde a regulamentação desse instrumento. Em 2004, quando foram regulamentadas no estado, a lei apresentava uma primeira lista de imóveis públicos que podiam ser leiloados para gerar recursos para a Companhia Paulista de Parcerias (CPP), juntamente com ações da Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo (Sabesp) e recebíveis de concessões rodoviárias.

A função da CPP é garantir o pagamento aos parceiros privados caso a forma primária de remunerá-los não atinja a expectativa de lucro pactuada em contrato. No caso da Linha 4-Amarela do Metrô, por exemplo, o fundo pode ser acionado caso a tarifa paga pelos passageiros não garanta o lucro esperado ao consórcio ViaQuatro. Outro exemplo é a PPP Habitacional. Neste caso, a CPP garante o pagamento, mesmo que haja inadimplência na compra ou nos serviços condominiais.

Ao longo dos anos, as listas de imóveis para leilões destinados à CPP se tornaram mais frequentes. No entanto, várias ofertas foram frustradas pela ausência de compradores. Uma das principais razões disso foi justamente a presença de moradores ou ocupações comerciais nas propriedades oferecidas. Isso ocorreu por exemplo nas tentativas de leilão de 60 imóveis do Departamento de Estradas de Rodagem (DER), no entorno da Avenida Roberto Marinho, e na Ocupação Ouvidor 63, no centro. O Fundo de Investimento Imobiliário de São Paulo é uma nova tentativa de garantir o pagamento aos entes privados mobilizando terrenos públicos. Mas, desta vez, em lugar de leiloá-los para integralizar recursos, uma nova engenharia financeira entra em marcha.

Os fundos imobiliários já existem no Brasil desde 1993. Por meio deles  os investidores adquirem uma cota do imóvel, assegurando participação nos rendimentos obtidos, seja por meio de aluguel ou de venda, sem necessariamente se tornar proprietários de toda a edificação ou mesmo de parte dela. Ou seja, o cotista do fundo é como o acionista de uma grande empresa. Quem compra uma cota de um fundo procura as facilidades dessa operação, como a isenção de Imposto Sobre Transmissão de Bens Imóveis (ITBI) e de Imposto de Renda (IR) e a não necessidade de registro em cartório, e aposta na expectativa de rentabilidade, o que torna a prática essencialmente especulativa.

Para o governo do estado, essa operação antecipa recursos, mesmo que o imóvel não seja vendido, decisão que será tomada pela administradora do fundo e não mais pelo próprio Estado.

Mas é importante enfatizar que o fundo imobiliário não resolve o destino das pessoas que vivem nos imóveis ocupados e pode, pelo contrário, pressionar sua remoção. Novos imóveis com menos de 5 mil metros quadrados podem ser integrados, sem sequer passar por autorização do Legislativo, desde dezembro de 2016. No portfólio de imóveis da capital, pelo menos 42 áreas têm algum tipo de ocupação.

Por outro lado, vários imóveis que se encontram hoje vazios poderiam ser eventualmente de interesse das prefeituras. Esperava-se então que, ao menos, houvesse algum estudo ou consulta ativa às administrações municipais envolvidas para identificar demandas antes de cogitar sua  venda, o que não ocorreu.

Os terrenos públicos do FII deverão ser vendidos ou alugados em um prazo prorrogável de até cinco anos, com a possibilidade de venda de todas as cotas de titularidade do estado nesse curto período. Assim, o governo paulista tem a possibilidade de, na prática, se desfazer de todos os seus imóveis sem realizar qualquer transação imobiliária.

Mas qual é o problema de vender terras públicas se elas estão, em tese, vazias ou subutilizadas?

Analisando o portfólio de imóveis que irão compor o fundo, não há dúvida de que alguns deles poderiam ser vendidos, como é o caso de vagas de garagens em prédios. Mas boa parte poderia ser útil às políticas públicas.

No mapeamento feito pelo LabCidade, é possível notar a concentração de imóveis destinados ao Fundo Imobiliário na região da Operação Urbana Água Espraiada, uma das frentes de expansão do chamado “complexo imobiliário financeiro” da capital. Naquele local, foram removidas milhares de famílias nos últimos vinte anos e, até hoje, cerca de 3 mil delas ainda recebem auxílio-aluguel – esse número corresponde a 10% do total de famílias que recebem o auxílio em toda a cidade. Inclusive, a prefeitura comprou vários  terrenos na região para atender demandas habitacionais.

Dessa forma, ao abdicar de terrenos públicos, o Governo do Estado abre mão da sua capacidade de estabelecer políticas territoriais ou, até mesmo, de prover serviços básicos como habitação, áreas verdes, postos de saúde e outras demandas futuras das regiões onde estão localizados tais imóveis.

O patrimônio público deixa, assim, de ser um instrumento de política urbana e torna-se uma ferramenta para abrir frente de expansão aos produtos do mercado financeiro e imobiliário, utilizando estratégias do mercado de capitais para garantir o equilíbrio econômico de PPPs.

É fundamental,  portanto, que o Governo do Estado seja cuidadoso na seleção dos imóveis que poderão ser negociados e que tenha ainda mais cautela na destinação dos recursos provenientes dessas operações.

Não é possível que a sociedade aceite que esses recursos sirvam apenas para assegurar a lucratividade dos parceiros das PPPs, garantindo-lhes negócios praticamente sem riscos, em vez de serem usados para atender aos interesses comuns da população.

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*Pedro Mendonça é estudante do curso de graduação em Arquitetura e Urbanismo da FAU USP. Pesquisa parcerias público-privadas (PPPs) utilizadas como instrumento de implementação de projetos urbanos, especialmente as PPPs Habitacionais do Estado de São Paulo. Integra a equipe do ObservaSP desde 2015. Lattes

**Raquel Rolnik é urbanista, professora de Planejamento Urbano da FAU USP e coordenadora do LabCidade. Livre-docente pela FAU USP e doutora pela New York University, foi coordenadora de urbanismo do Instituto Pólis, diretora de Planejamento Urbano da cidade de São Paulo, secretária de Programas Urbanos do Ministério das Cidades e relatora especial da ONU para o Direito à Moradia Adequada. É autora dos livros “O que é a Cidade”, “A Cidade e a Lei”, “Folha Explica São Paulo” e “Guerra dos Lugares”. Lattes

Patrimônio público de São Paulo é gerido de maneira errática

Por Raquel Rolnik*

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Imagens mostram usos atuais no terreno próximo à Ponte da Casa Verde e o que foi proposto em concurso que custou R$ 4 milhões

Está em debate na cidade de São Paulo a proposta da atual gestão da prefeitura de disponibilizar patrimônio público para venda, concessão ou parceria. Projetos de lei que tramitam na Câmara Municipal e outros já aprovados tratam justamente dessa possibilidade. O PL 404/2017, por exemplo, permite a venda de qualquer área municipal com até 10 mil m², e desde que não esteja ocupada há mais de um ano, sem necessidade de aprovação pela câmara de vereadores.

Mas não é possível avaliar adequadamente esta proposta se não estão disponíveis para o cidadão algumas informações essenciais, tais como: qual é esse conjunto de terrenos que pertence ao município? Como são ocupados hoje e quais são as demandas atuais e futuras que poderiam atender? Na prefeitura estas informações estão catalogadas ainda em papel, por processo, lotando armários sem que uma visão de conjunto esteja disponível. Em que região estão? De que tipo são? Quais são seus tamanhos?

Na gestão passada, foi iniciado um processo de digitalização e georreferenciamento destas áreas, com perspectiva de finalização em cinco anos. Neste momento, não temos ideia se este plano continua ou não a ser implementado. Na ausência desta visão de conjunto, e de um planejamento baseado em disponibilidades e avaliação de demandas, prevalece uma postura errática e arbitrária.

Além de servir para abrigar equipamentos públicos como escolas, postos de saúde, postos policiais, sacolões, mercados etc., historicamente as áreas públicas municipais têm sido cedidas – geralmente de forma gratuita – para diversos tipos de usos e usuários: igrejas, associações de bairro, escolas de samba, clubes de futebol, associações esportivas, grupos culturais… Geralmente, os processos de cessão partem de uma demanda destas associações ou entidades, mediada quase sempre por vereadores ou lideranças políticas.

São estas áreas, onde não estão instalados equipamentos de educação, saúde ou lazer, que a prefeitura quer vender, segundo o PL 404. Mas isso não impede a própria prefeitura de continuar executando no varejo, caso a caso, estas cessões.

Dou um exemplo: o Executivo está propondo ceder parte de um terreno de 80 mil m² na região da Operação Urbana Água Branca, próximo à Ponte da Casa Verde, para a escola de samba Mancha Verde, que já está instalada no local. Acontece que a própria prefeitura pagou R$ 4 milhões para a elaboração de um plano de ocupação para aquela mesma área, que previa a construção de habitações e outros usos, inclusive pela iniciativa privada, e também a construção de um Centro Educacional Unificado (CEU).

E então agora, depois de já ter gastado esse dinheiro, o poder público municipal propõe ceder para a escola de samba parte da área que seria justamente destinada a um CEU. Isso levanta algumas questões: o CEU era desnecessário? Aquele plano ainda será implementado ou foi mais uma forma de desperdiçar dinheiro público? E o processo decisório sobre o destino daquela área, incluída na Operação Água Branca, que envolveu não apenas a gestão municipal, mas também a sociedade civil, será desconsiderado?

Evidentemente, não sou contra que áreas públicas sejam cedidas para grupos culturais ou escolas de samba, ou mesmo vendidas, mas acho que é necessário pensar a questão como um todo. Como cidadãos de São Paulo, devemos exigir conhecer todas essas áreas que a prefeitura pretende disponibilizar para venda, saber para que servem, como são usadas hoje e, a partir daí, estabelecer uma política de Estado para seu uso e concessão, em vez de deixar a cidade à mercê das decisões desta ou de outras gestões.

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Texto originalmente publicado no blog Raquel Rolnik

*Raquel Rolnik é urbanista, professora de Planejamento Urbano da FAU USP e coordenadora do LabCidade. Livre-docente pela FAU USP e doutora pela New York University, foi coordenadora de urbanismo do Instituto Pólis, diretora de Planejamento Urbano da cidade de São Paulo, secretária de Programas Urbanos do Ministério das Cidades e relatora especial da ONU para o Direito à Moradia Adequada. É autora dos livros “O que é a Cidade”, “A Cidade e a Lei”, “Folha Explica São Paulo” e “Guerra dos Lugares”. Lattes

Conheça os equipamentos públicos alvos do Plano de Desestatização em SP

Por observaSP

Mapeamento de áreas e equipamentos públicos que poderão ser negociados com o setor privado

O prefeito João Doria enviou para a Câmara Municipal de São Paulo três projetos de lei, os PLs 240, 367 e 404, além de Projetos de Intervenção Urbana (PIUs) para os terminais de ônibus Campo Limpo, Capelinha e Princesa Isabel, que incluem a possibilidade de venda de áreas e equipamentos públicos da cidade.

Por meio desses projetos, que na verdade devem ser lidos em conjunto, a Prefeitura abre mão de importantes áreas públicas, disponibilizando-as para negócios privados, sem que a destinação delas tenha passado por qualquer processo de debate público a respeito de necessidades, demandas e impactos sociais das medidas.

O LabCidade mapeou as áreas que serão negociadas. Como podemos ver no mapa acima, praticamente todas as regiões da cidade serão afetadas pelas medidas.

A população está se mobilizando para debater as medidas. Veja a agenda de luta e participe!

Territórios em Diálogo

24 de Julho
Territórios em Diálogo ZN
Local: Av. do Poeta, 740. Jd. Julieta/Vila Sabrina
Horário: 19h
26 de Julho
Territórios em Diálogo ZL
Local: Sala São Francisco – Rua Miguel Rachid, 997. Ermelindo Matarazzo.
Horário: 18h30

28 de Julho
Territórios em Diálogo ZS
Local: Centro Catequético. Rua Luiz da Fonseca Galvão, 89. Metrô Capão Redondo.
Horário: 18h30
30 de julho
Territórios em Diálogo ZO
Local: Espaço Treme Terra – Av. José Joaquim Seabra, 856. Rio Pequeno.
Horário: 18h30

Leia também

Cheque em branco para Doria: PL autoriza vender terra pública!

Por Letícia Lindenberg Lemos* e Débora Ungaretti**

No dia 21 de junho, a Prefeitura de São Paulo enviou à Câmara Municipal mais um Projeto de Lei (PL 404/2017) que faz parte de seu programa de desestatização. O PL permite a venda de qualquer imóvel municipal, com área igual ou inferior a 10 mil m², desde que não esteja ocupado, há mais de um ano, por serviços públicos dos setores de educação, cultura, saúde, esportes e assistência social. Se estiverem ocupados por esses usos há menos tempo, poderão ser vendidos ou privatizados, sem passar por aprovação específica do Legislativo.

Com isso, este projeto torna a venda de imóveis públicos um mero ato administrativo, ou seja, uma decisão sob responsabilidade única do poder Executivo, não sendo necessário passar por aprovação dos vereadores, nem por quaisquer órgãos com representatividade da sociedade civil. Se atualmente o controle social sobre a destinação das terras públicas já é mínimo, o PL vai reduzi-lo a zero. Trata-se de uma verdadeira ameaça de desmonte dos equipamentos públicos e das áreas verdes.

E quais são essas áreas? Não se sabe ao certo quais são, nem muito menos onde estão esses imóveis, pois não há informações e mapas atualizados e disponíveis sobre os terrenos que poderiam ser vendidos nos termos propostos pelo PL. Os impactos podem ser ainda mais graves por conta do total desconhecimento sobre o uso que tem sido feito desses imóveis, ou ainda sobre suas condições físicas. Até por isso, há previsão no projeto de lei de que o imóvel possa ser regularizado depois que for vendido, ou seja, a regularização pode ser realizada pelo comprador, com eventual apoio técnico do poder público e com abatimento dos custos de regularizar no valor do imóvel. É preocupante imaginar, por exemplo, que um processo de regularização fundiária de áreas precariamente ocupadas com moradia por famílias seja feito com pouca participação do poder público e da sociedade civil, sem levar em conta as tantas vulnerabilidades a que essas pessoas estão submetidas.

Ainda, certamente os terrenos mais interessantes para os possíveis compradores privados serão os mais próximos das áreas mais valorizadas da cidade, onde o mercado imobiliário atua mais intensamente, levando à eliminação de equipamentos e serviços públicos nessas áreas. Em relação aos equipamentos públicos e às áreas verdes, não há nenhum instrumento que proteja os imóveis ocupados por praças, habitação, coletivos culturais ou associações locais, ou mesmo aqueles que estão sendo usados pela própria Prefeitura. Além disso, a proteção definida pelo PL para os imóveis utilizados por serviços públicos há mais tempo é ilusória, pois bastará o equipamento ser desativado para que a área possa ser vendida. Ou seja, caso seja aprovado este projeto, a gestão terá um cheque em branco para fazer o que bem entender com os imóveis públicos.

O PL é uma ameaça ainda mais importante ao colocar a possibilidade de desafetar, ou seja, desvincular todos os imóveis enquadrados nas condições por ele definidas como categorias de bens de uso especial (usos institucionais) e de bens de uso comum (ruas e praças, por exemplo) para a categoria de bens dominiais (que podem ser vendidos), genericamente e em abstrato, sem que haja análise prévia ou justificativa de interesse público para cada um deles, individualmente. Isso deixaria os imóveis já desafetados (desvinculados) de determinado uso, bastando que sejam desocupados para que possam ser vendidos.

A praça em frente à sua casa, então, pode ser vendida? O caso de praças, parques e áreas institucionais ainda é mais complicado. Primeiro, porque a Constituição Estadual de São Paulo proíbe a alteração de destinação, fim e objetivo de áreas verdes e institucionais que tenham sido originadas de um loteamento. Há também um debate sobre a natureza jurídica desses espaços. Apesar de o Código Civil definir praças como bens de uso comum, alguns juristas defendem que áreas verdes não poderiam ser enquadradas como bens na mesma categoria de ruas, por cumprirem uma função “essencial para a sadia qualidade de vida” (Constituição Federal, art. 225), ou seja, para um meio ambiente equilibrado. Desse modo, as áreas verdes são garantidoras de direitos difusos da sociedade, “de natureza indivisível” (Lei 8.078/90, art. 81, parágrafo único, I), portanto, o poder público não seria o proprietário da área verde e, assim, não poderia dispor dela como bem entender, pois seria um mero gestor desse espaço. O PL poderia ter excluído as áreas verdes das passíveis de venda, mas não o fez, ameaçando a existência desses espaços já tão escassos.

A forma genérica como um pacote de imóveis poderá ser colocado à venda, do modo como está previsto pelo PL, pode inclusive ter a sua constitucionalidade questionada. Isso porque a Lei Orgânica do Município (LOM) – uma espécie de Constituição do município – afirma claramente que a venda de bens imóveis está “subordinada à existência de interesse público devidamente justificado” (LOM, art. 112), além de dever ser precedida de avaliação e autorização legislativa. O PL não justifica o interesse público para venda de cada imóvel especificamente, colidindo expressamente com as previsões da Lei Orgânica de São Paulo.

E apesar de “interesse público” parecer um conceito abstrato, não faltam previsões legais, tanto na Lei Orgânica quanto nas legislações urbanísticas e ambientais, que dão conteúdo para que se possa definir a que situações se aplica. Por exemplo, a venda de um imóvel público deve ser uma exceção, só deve ocorrer quando a área não tiver, comprovadamente, utilidade para implantação de equipamentos sociais, de lazer ou de preservação.

O PL prevê ainda que imóveis definidos genericamente pela área do terreno possam ser vendidos ou ser objeto de “qualquer outra forma de desestatização”, como, por exemplo, passar a integrar fundos de investimento imobiliário ou capital social de empresas controladas pelo município. Nesse caso, os imóveis seriam parte de um condomínio e suas cotas no fundo poderiam ser negociadas no mercado imobiliário e também no financeiro. Assim, ficariam submetidos à lógica de rentabilidade desses fundos, ligados mais aos interesses do mercado imobiliário-financeiro, e menos ao interesse público. Isso torna muito mais difícil avaliar se o “interesse público” está sendo garantido, pois os imóveis que integrarem fundos poderão ser destinados para usos muito rentáveis, como, por exemplo, abrigar um shopping center, enquanto que os “interesses públicos” aos quais deveriam estar destinados poderão ser desenvolvidos em outros imóveis ou áreas que componham este fundo, que provavelmente estarão em locais menos valorizados e não necessariamente onde a população mais necessita.

E o que a Prefeitura fará com os recursos obtidos com a venda desses imóveis? Os recursos arrecadados serão vinculados ao Fundo Municipal de Desestatização e Parceria e poderão ser destinados para investimentos sociais. No entanto, a competência para gerir estes recursos será do Conselho Municipal de Desestatização e Parcerias, que não tem sequer participação da sociedade civil, nos termos da recém-aprovada Lei nº 16.651/2017. O PL tampouco vincula recursos, e assim, não garante a disponibilidade de fluxo de caixa, para tais investimentos sociais. As alternativas apresentadas pelo PL operam dentro da lógica de rentabilidade que vem pautando a gestão pública no Brasil, desconsidera as reais necessidades da população e reforça o uso da Parceria Público-Privada como única opção de política pública.

* Letícia Lindenberg Lemos é arquiteta urbanista e doutoranda na FAUUSP. Tem especialização em mobilidade ativa pela United Nations Institute for Training and Research e faz parte da equipe do observaSP.

** Débora Ungaretti é advogada pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo – FD-USP. Trabalhou como assessora técnica-jurídica no Departamento de Gestão do Patrimônio Imobiliário do Município de São Paulo de 2015 ao início de 2017.

Prefeitura manobra para agilizar projetos na Luz  

Por Equipe observaSP

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Mapa mostra ZEIS como perímetro que extrapola as quadras da rua Helvétia. Imagem: Elaboração própria a partir de dados do PDE 2014.

A Secretaria Municipal de Habitação (Sehab) de São Paulo definiu o calendários do processo eleitoral para escolher os membros do Conselho Gestor da Zona Especial de Interesse Social (ZEIS) da região da Luz, área conhecida como Cracolândia, onde desde maio estão acontecendo intervenções por parte da prefeitura e do governo do Estado. A inscrição dos candidatos termina na próxima sexta-feira (30) e a eleição está marcada para o dia 17 de julho.

Desde 2002 esse mecanismo está previsto no Plano Diretor Estratégico (PDE) da cidade. O processo eleitoral dessa vez, no entanto, considera que apenas moradores das duas quadras onde já ocorreram demolições e remoções de moradores podem se candidatar a uma das vagas no conselho. Essa decisão vai totalmente na contramão da regulação histórica das ZEIS, sobretudo por afetar aquilo que é o objeto principal de seus Conselhos Gestores: a elaboração de um Plano de Urbanização para a área com a participação de seus moradores.

A Prefeitura vem considerando essas quadras como se representassem a integralidade de uma ZEIS, fragilizando a participação dos moradores e entidades com atuação na área, favorecendo a implantação do processo de transformação capitaneado pela gestão municipal. Na verdade, a ZEIS é bem maior, como é possível ver no Plano Diretor e no próprio site municipal Gestão Urbana.

Para sustentar esse critério, a gestão de João Doria usa a representação cartográfica adotada durante a aprovação da Lei de Zoneamento em 2016. O zoneamento aprovado retirou dos mapas representativos o sistema viário de forma a delimitar as áreas na qual se aplica o zoneamento através de coordenadas geográficas, retirando o tradicional número de cada uma das zonas que correspondiam a extensas descrições de seus perímetros anexas a própria lei. Isso dá a falsa ideia de que cada quadra corresponde a uma ZEIS, o que para a prefeitura justificaria a eleição apenas de moradores de duas quadras.

Essa interpretação, no entanto, ignora que o Plano Diretor Estratégico de 2014 definiu de forma inequívoca o perímetro daquela e de outras ZEIS, abarcando as quadras que estão sendo objeto de desapropriação e outras em volta. No decreto que regulamentou as ZEIS, em 2014, o conceito de perímetro amplo, em vez de quadra, foi reforçado e há, inclusive, a possibilidade de envolver mais de uma ZEIS em um mesmo Plano de Urbanização.

As Zonas Especiais foram demarcadas dessa forma porque não há nenhum sentido em elaborar um plano de urbanização para apenas uma quadra isolada. Além disso, a própria ação atual da prefeitura vai muito além daquele trecho, tendo efeitos sobre moradores de vários quarteirões.

A representação cartográfica adotada pela prefeitura como critério definitivo não foi acompanhada de qualquer revisão de qual seria um novo perímetro do Plano de Urbanização ou de como seria a composição do Conselho Gestor, o que pressupõe, portanto, que prevalece o entendimento do PDE.

Aliás, o Decreto aprovado após o zoneamento não detalha quase nada sobre a formação dos Conselhos, sinal de que não havia conflitos na composição anterior, reforçando a tese de que é preciso considerar todo o perímetro da ZEIS, conforme consta no PDE, seus moradores, proprietários e associações, para a formação de seu Conselho Gestor.

Na verdade, a prefeitura nunca apostou em qualquer processo de diálogo com a população e entidades locais. Saiu demolindo, removendo. Só começou a compor um Conselho Gestor a partir de cobrança do Ministério Público. Agora, a prefeitura manobrar a legislação a seu favor, cometendo mais uma ilegalidade ao, arbitrariamente, definir que esta ZEIS é um recorte – de duas quadras – o que não faz o menor sentido do ponto de vista de sua intervenção na área.

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